台湾参与国际民航组织遇阻的症结

9月27日至10月7日在加拿大蒙特利尔举行的第41届国际民航大会是助力台湾声势最高的一届，会前30个国家142位议员参与《福尔摩沙俱乐部》（Formosa Club）发起的联署、会议期间美、德、法、日等国代表公开呼吁，都未能为守候在会场外的台湾民航局代表团敲开大门，台湾参与国际民航组织再次遇阻，问题症结何在？渥太华大学社会学教授、台湾研究讲座主讲人史国良(Scott Simon)于2021年3月在加拿大全球事务研究所网站（https://www.cgai.ca/）撰文《加拿大如何协助台湾参与国际民航组织》，对这一问题做了详细分析。

1944年12月7日52个国家在芝加哥签署《国际民用航空公约》宣告国际民航组织成立，其核心职能是协调民航政策和标准，提高航空安全，目前有193个会员，会员资格只对联合国成员开放，行业和民间社团可受邀参加三年一度的大会。作为创始成员国的中华民国在该组织中代表中国29年，其中25年它不再管理共产党控制下的机场或领空，直到1974年被北京取代。中华民国被逐出并没有改变台湾民航局（CAA）和中国民航局（CAAC）对各自空域、机场和商业航空公司保持自主权的事实。2018年桃园国际机场国际客运量全球排名第11位，航空货运量第8位，国际航空货运量第5位，台北飞行情报区在连接中国、日本和菲律宾的18万海里范围内，为载客7210万的航班提供了185万次导航服务。

即使在今天，两个航空当局也都各自自主谈判国际协议。2003年魁北克高等法院裁定，就有关航空诉讼而言，台湾是一个国家。问题症结在于，中国不仅不能管理台北飞行情报区或民航局、不能在国际民航组织中代表台湾，还阻碍台湾代表自己，令航空安全从属于中国的地缘政治诉求。

台湾遵守《芝加哥公约》，适应不断变化的国际民航组织规则，通过友好国家特别是美国分享信息，但由于信息不及时、不完整、系统不兼容和安全审计不一致，台湾民航局和台北飞行情报区的管理出现困难。2013年国际民航组织理事会主席在北京支持下邀请台湾以“主席贵宾”身份出席第38届大会，但2016年蔡英文执政后中国改变态度，阻挠台湾出席2016和2019年的大会。

由于国际民航组织承认各国对其陆地和领海上空的“完全和专属主权”，不允许飞机像海船那样随意挂靠一个国家使用“方便旗”，在中国不放弃对台湾主权主张的情况下，台湾被迫让步，四家航空公司被国际民航组织注册为“中国台湾省”，才能在机身上图标中华民国国旗，获得飞往国际的许可。

大约从2003年开始，中国公开将台湾定义为不可妥协的“核心利益”，为之不惜动用武力。中国将台湾排除在国际民航组织之外还有其大战略的考虑，2020年中国军机入侵台湾领空380次，因为台湾不是国际民航组织成员，无法以《芝加哥公约》追究中国的责任。

至于加拿大能否以东道国之力来力挺台湾，史国良认为虽然蒙特利尔在1946年被选为国际民航组织永久总部，但2016年经卡塔尔游说将总部搬迁至多哈的风波后，只获保留总部至2036年，为继续保住这一地位，加拿大在未来不宜带头与中国对抗，但可更大胆地支持台湾的邦交国推动台湾加入国际组织，也可像美国那样，以一系列的国会立法来表明对台湾的支持。