加拿大与台湾的1.5轨对话机制

1.5轨对话机制（Track 1.5 Diplomacy）是一种介于官方（第一轨）与非官方（第二轨）之间的沟通模式，由政府官员（以个人身份）与智库学者、企业界人士及民间专家共同参与。该机制旨在通过灵活的非正式渠道，就政策问题进行务实磋商，增进互信并对接官方意图。主要特点是半官半民， 官员以非正式身份出席，不完全代表官方立场，使交流更坦诚、开放；弥合分歧，专注于难达成共识的敏感议题，为正式外交“探路”或“解套”； 务实性：常由智库或学术机构组织，强调政策相关性和具体合作（如气候变化、经济合作）。

加拿大亚太论坛新加坡办事处高级研究项目经理陈爱玲（Irene Chan）4月23日在《加拿大亚太论坛》网站发表《摘要报告：加台1.5轨对话：推进双边合作》，指“2026年3月18日，加拿大亚太论坛、台湾大学、渥太华大学、加拿大驻台北贸易办事处和中华民国（台湾）外交部在台北台湾大学中国研究中心联合举办了加台1.5轨对话，探讨了四个潜在合作领域：数字经济和新兴技术、关键矿产和清洁技术供应链、产业合作以及经济胁迫”，讨论的重点并非扩大合作范围，而是推进少数几项举措的实践，并强调近期成果。

将“1.5轨道”机制制度化、扩大科技创新合作规模以及建立行业工作组，将提供切实可行的机制来展现后续行动，而无需首先解决更广泛的战略问题。持续开展1.5轨对话和更加常规化的部门交流被认为是推进协调、完善项目层面合作以及在不断变化的战略环境下支持项目交付的切实有效渠道。

随着加拿大调整其在美中之间的经济和安全定位、推进新的“发展战略”（DIS）以及深化在印太地区的参与，这些因素对加拿大具有多方面的影响。台湾在所有这三个领域都被认为具有重要意义。

从进展到实施：阻碍因素在加拿大，提高私营部门对“一个中国”政策参数的认识被认为是一个需要进一步关注的领域，需要提供更清晰的指导以支持商业合作并消除误解。

对话参与者（从左至右）：玛丽-路易丝·汉南（Marie-Louise Hannan，加拿大驻台北贸易办事处执行主任）；维娜·纳吉布拉（Vina Nadjibulla，加拿大亚太论坛研究与战略副总裁）；许思勤（台湾大学政治学教授兼中国研究中心主任）；王良宇（中华民国（台湾）外交部北美事务司司长）。

全文如下：

加拿大2022年印太战略将台湾列为重要的区域伙伴，近年来双方关系取得了积极进展。这不仅巩固了合作基础，也提高了各方对合作落实的期望。与此同时，在日益复杂的战略环境下，加拿大对华政策也在不断演变。保持对台关系的良好势头，需要将近期取得的进展转化为切实成果。

在此背景下，加拿大亚太论坛（APF Canada）、台湾大学（NTU）、渥太华大学、加拿大驻台北贸易办事处和中华民国（台湾）外交部于2026年3月18日在台北台湾大学中国研究中心联合举办了加台1.5轨对话。政策制定者、行业代表和学术专家齐聚一堂，在查塔姆研究所规则的框架下进行了闭门讨论，探讨了四个潜在合作领域：数字经济和新兴技术、关键矿产和清洁技术供应链、产业合作以及经济胁迫。

对话的重点在于确定哪些方面可以推进切实可行的合作。与会者讨论了价值链上哪些环节的合作在商业上可行，以及哪些项目可以推进。在此过程中，一系列制约因素逐渐显现，包括面临经济胁迫、供应链集中以及政府内部协调不力等。讨论也聚焦于一些无需首先解决更宏观的战略问题即可推进的短期行动。

从进展到实施：阻碍因素是什么？

讨论指出，一系列制约因素正在影响加拿大和台湾之间的合作方式。这些因素反映了外部环境压力、供应链结构以及政府内部职责划分方式。经济压力以及来自美国的政策和监管压力正在影响政府和企业开展合作的方式。与此同时，供应链仍然高度集中，尤其是在上游加工和中间投入环节，这些环节主要由中国主导，这限制了多元化的空间。

制度因素也成为持续存在的制约因素。各部委之间的协调不足、采购流程复杂以及职责不清等问题持续阻碍着政策的实施。现有的框架，例如《科技创新安排》和《外国投资促进及保护安排》（FIPA），被认为虽然有用但未得到充分利用，更多地起到了起点而非实施机制的作用。这表明，推进工作的关键在于明确现有框架内的职责，而非创建新的框架。在台湾，国防专项预算缺乏指定的牵头机构被认为是一个具体的障碍，导致外部合作伙伴在对接方面存在不确定性。在加拿大，提高私营部门对“一个中国”政策参数的认识被认为是一个需要进一步关注的领域，需要提供更清晰的指导以支持商业合作并消除误解。

与会者指出的另一个挑战是加拿大和台湾在全球技术和制造业价值链中的定位。加拿大的优势在于上游，例如研发、人工智能和自然资源，而台湾的优势在于下游制造业和规模化生产。两者之间的直接联系仍然不够完善。要弥合这些差距，就需要找到价值链上具体的切入点，在这些切入点上开展合作既可行又具有商业价值。人才培养、教育合作和交流被认为是加强这些联系的有效途径。台湾的半导体人才模式建立在产学研紧密结合的基础上，被视为此类联系所能取得成果的参考范例。

加拿大上游优势与台湾下游能力之间的脱节在关键矿产和中间投入品的加工和精炼环节最为明显，双方在该环节都缺乏产能，供应链脆弱性也集中体现。政策的不确定性加剧了这一问题。加拿大国防工业战略（DIS）和台湾不断演进的国防预算框架均未最终确定，随着两国政府调整优先事项，责任分配和合作组织方式也存在诸多不确定性。

管理风险，而非消除风险

关于供应链韧性的讨论基于一个共识：在短期政策框架内，无法构建替代现有依赖关系的结构性方案。对中国的依赖仍然显著，尤其是在上游加工和中间投入品方面，预计短期内难以解决。

与会者强调了看似多元化的供应链中可能存在的潜在胁迫风险。如果上游投入品仍然来自中国，那么从日本等值得信赖的伙伴采购并不一定能降低风险敞口，脆弱性可能会在多个生产环节持续存在。这表明需要采取韧性措施，针对供应链中的特定节点，包括关键矿产和稀土加工等领域。

回收和再加工能力被认为是更易于立即实施的措施，因为它们在现有网络中运作，无需新建网络。这些措施可以在开发长期替代方案的同时，降低价值链特定环节的风险敞口，但它们无法解决导致胁迫的更广泛的结构性集中问题。因此，与会者围绕有针对性的渐进式措施制定了近期步骤，同时将更广泛的多元化视为长期目标。与会者还讨论了通过少量可见项目展示进展对于塑造投资者认知和降低当前形势下的准入门槛的重要性。

来自多方面的经济压力

经济压力通过既有区别又相互重叠的机制发挥作用，对加拿大和台湾的影响各不相同。与会者区分了市场准入限制和对关键投入品供应的控制，指出这两种限制和控制经常被选择性地使用，并且常常结合使用；此外，关税和市场准入措施也从多个方面对加拿大施加压力。

就台湾而言，强制措施被描述为有针对性且经过精心策划，重点关注农业和渔业等集中风险行业，同时避免对半导体等核心产业造成干扰。这些措施通常以健康、安全或监管为由，为执法机构提供否认空间，例如加拿大油菜籽出口案例。这使得强制措施难以通过正式途径挑战或集体反制。

与会者还强调了强制措施的时机选择。限制措施的实施和撤销往往遵循一定的顺序，阻碍企业进行调整。企业在限制措施实施时开始多元化经营，但一旦限制解除，在替代方案尚未完全建立之前，企业便会恢复到之前的业务模式。因此，多元化努力无法持续，在某些情况下，强制措施实施后企业的风险敞口反而会增加。

双方对威胁的认知也存在差异。加拿大与会者将近期美国加征的关税视为一项核心经济风险，而台湾则主要关注中国。这种分歧影响着两国政府如何制定应对韧性的措施以及如何向私营部门传达风险，并且需要在联合反胁迫机制的设计和定位中加以体现。

私营部门的激励机制持续影响着最终结果

经济压力的施加方式有助于解释为什么私营部门的激励机制持续影响着最终结果。政府的韧性目标与行业行为之间的差距被认为是问题的结构性特征，而非沟通不畅。政府越来越关注多元化和韧性，而私营部门则继续优先考虑成本效益、规模和既有的市场关系。这些优先事项反映了政策尚未从根本上改变的激励机制。

在一些案例中，行业在遭受胁迫之后反而增加了风险敞口，而不是巩固在压力下启动的多元化举措。与会者指出，这种情况的出现是因为，即使在遭受胁迫之后，包括成本优势、既有供应关系以及缺乏可行替代方案在内的根本商业激励因素依然存在。多元化成本高昂，如果没有结构性支持，可能难以实现商业可行性。

这种模式不仅限于私营部门。政府有时也会继续以强化而非减少依赖性的方式参与商业活动，这削弱了转变私营部门行为的努力。政策方向与商业实践之间的不匹配贯穿公共和私营机构，需要双方做出调整。

我们需要与行业进行更系统化的协调，这并非仅仅是沟通，而是要通过具体机制使商业决策与韧性目标保持一致。这包括建立共享的风险框架、更清晰的优先行业指导以及能够使多元化更具可行性的采购信号。欧盟的《外国补贴条例》和反胁迫机制等工具被列为值得研究的范例。其基本论点是，改变产业行为需要改变激励环境，而不仅仅是阐明增强韧性的战略理由。

这对加拿大意味着什么？

讨论指出，随着加拿大调整其在美中之间的经济和安全定位、推进新的“发展战略”（DIS）以及深化在印太地区的参与，这些因素对加拿大具有多方面的影响。台湾在所有这三个领域都被认为具有重要意义，尽管这种联系并非总是体现在当前的政策框架中。

在经济方面，商业关系的发展并未跟上政策协调的深度。鉴于现有机制，特别是科技创新安排及其联合创新计划，为合作提供了一个运转良好的平台（尽管仍处于早期阶段），因此扩大现有机制的规模是近期的优先事项。地方层面的参与，包括省级代表团与产业界的合作，仍然是一个未充分利用的渠道。将台湾更直接地与加拿大关键矿产生态系统连接起来是切实可行的下一步，包括参与诸如加拿大勘探与开发者协会年会等论坛。

台湾对加拿大国防工业战略（DIS）的重要性仍未得到充分认可，尤其是在自主系统、先进制造和量子相关硬件领域。量子技术提供了一个近期机遇，加拿大的研发能力与台湾的制造能力互补，这与上世纪80年代台湾半导体产业化的背景颇为相似。与半导体不同，量子硬件的产业化窗口仍然开放。与会者建议成立一个专门的工作组，以确定具体的切入点。

加拿大在区域合作中的持续性仍然是一个悬而未决的问题。鉴于印太战略正在修订，且政策关注点集中在美国，台湾正密切关注当前的合作能否持续。将“1.5轨道”机制制度化、扩大科技创新合作规模以及建立行业工作组，将提供切实可行的机制来展现后续行动，而无需首先解决更广泛的战略问题。

结论

尽管加拿大和台湾之间的互补性已得到充分理解，但合作进展受到外部压力、供应链集中度和协调挑战的制约。讨论的重点并非扩大合作范围，而是推进少数几项举措的实践，并强调近期成果。

与会者指出，扩大现有机制的规模是近期优先事项。科技创新合作安排被认为是一个实用的平台，可以扩展以支持即时合作，而不是创建新的框架。将商业行为与韧性目标相一致也被视为一项早期要求，包括与产业界进行更系统化的互动、明确优先领域以及采取风险分担方式以提高多元化商业可行性。

除此之外，讨论还强调需要规划并确定价值链上的具体切入点，以便在实践中推进合作。中游加工和回收利用被认为是现有供应链结构内可以取得进展的领域。与会者强调要通过少量可见的项目来展示交付成果，既是为了测试这些方法，也是为了塑造投资者对风险和进入条件的看法。

持续取得进展取决于能够支持长期实施的机制。持续开展1.5轨对话和更加常规化的部门交流被认为是推进协调、完善项目层面合作以及在不断变化的战略环境下支持项目交付的切实有效渠道。