各省诸侯与加拿大外交

斯科特·费尔利（Scott Fairley）多伦多剑桥律师事务所高级合伙人、《加拿大宪法中的外交事务》一书的作者斯科特·费尔利（Scott Fairley）9月22日在《环球邮报》撰文《加拿大的省长们不应自由决定外交政策》：

加拿大正处于华盛顿的瞄准镜中。特朗普第二届政府难以预测的关税浪潮和吞并主义言论，对我们的经济和国家安全都构成了挑战。然而，加拿大潜在的脆弱性或许并非仅仅源于反复无常的总统，而是源于我们自身对谁代表加拿大应对此类外部威胁的政治和宪法模糊性的错误认知。

在联邦成立后的近75年里，加拿大一直是大英帝国的一个自治领，没有主权地位。即使在1931年《威斯敏斯特法令》赋予加拿大完全自治权之后，我们的宪法仍然对外交事务只字未提。这种遗留的疏忽，在联邦和省级行为体之间，偶尔会造成重大的不确定性，使其在国际舞台上有所作为。

这一点在今天至关重要。在回应华盛顿方面时，加拿大总理卡尼推行了“一个经济体，而非十三个经济体”的国家战略，然而各省领导人也纷纷前往华盛顿，追求各自的议程。这种不一致的信息损害了加拿大的国际信誉和谈判能力。

这种混乱的部分原因在于加拿大法律历来对条约权力的划分。渥太华负责谈判并签署条约，但条约的实施可能由联邦或省级立法机构负责。英国枢密院——加拿大1949年之前的终审法院——曾得出结论：“根本不存在所谓的条约立法”。各省省长也采取了相应的行动。

各省的冲动在关键时刻爆发。20世纪80年代，一些省份曾威胁要阻止加拿大与美国的自由贸易协定，在回应北美自由贸易协定时再次这样做。最近，一些省份反对渥太华与国际气候协定挂钩的碳定价方案。 2021年，加拿大最高法院在温室气体污染案中维持了联邦权力，确认真正关乎国家利益的事务属于渥太华的剩余宪法权力，以确保国家“和平、秩序和良政”。

与此同时，联邦贸易和商业权力也日趋成熟。在2018年的泛加拿大证券案中，最高法院确认渥太华可以在国家市场和国家利益需要共同标准的情况下采取行动。这些裁决日益体现出加拿大既是一个强大的联邦，又是一个国际上单一民族国家的形象。

所有这些并不意味着省级权力在其自身领域内缺乏韧性。渥太华无权在追求海外国家利益时忽视受影响的地区利益。萨斯喀彻温省省长斯科特·莫伊呼吁渥太华解决中国对油菜籽征收的关税问题，就是一个很好的例子，说明了各省应该如何表达各自的关切。省长近期访华被描述为为总理铺平道路，但这绝不会削弱联邦政府的领导地位。当总理代表加拿大发声时，加拿大的力量将增强——而不是当省长们自由地推行外交政策时。

这种做法的宪法基础，虽然被低估，但现在比以往任何时候都更加稳固。我们的宪法是一棵被司法部门认可的“能够在其自然限度内生长的活树”，超越了以往人们对法定语言僵化森林的理解。

本着这种精神，法院已将司法审查的范围扩大到联邦行政权力的行使，包括涉及条约制定的皇家特权。在这种更全面的宪法问责制度下，渥太华逐步完善了其制定外交政策的方法。这包括加强各省在条约谈判中在联邦代表团中的投入和代表性，在行政和官僚层面加强联邦与各省之间的磋商，以及重新提高议会面前的透明度和对议会的问责制。结果，尽管加拿大的成文宪法并未以黑体字形式确认这一主张，但加拿大已发展成为拥有联邦政府全面外交权力的国家。

这种修正后的现状总有改进的空间。为了在海外统一联邦立场，更早、更好地整合各省的观点和立法途径将是一件好事。在贸易救济、供应链和气候合规等高风险外交关系问题上加强联邦与各省的长期合作是另一回事。尽管在加拿大当前迅速演变的国际混乱氛围下难以实现，但渥太华在行政和立法层面上，仍然能够掌握在联邦政府主导下，以联邦对各省提出的合理国际关切作出回应为基础的单一对外姿态。

我在此提出的建议并非强迫各省放弃其受宪法保护的、对“地方”多样性的权力——维护一个真正的联邦国家。同意在一个承认简单事实的框架内运作，并不意味着各省的屈服：对外信誉取决于国内团结。

宪法上的无能不再是渥太华不在海外展现连贯政治意愿的正当借口。渥太华必须负责任地行使权力，各省也必须对这一现实采取严谨的态度。