加拿大印太战略三周年

9月29日，加拿大亚太基金会研究与战略副总裁维娜·纳吉布拉（Vina Nadjibulla）撰文《加拿大印太战略三周年：存在、伙伴关系和未来转折》，指“2025年的世界与加拿大2022年启动该战略时截然不同”，“印太战略遭遇了加拿大常见的制约因素——观念、制度和资源——这些因素限制了其影响力”，有三个结构性挑战尤为突出。

印太战略对印度的论述已经有些单薄，而 2023 年 9 月之后的外交危机使其内容基本失去意义。这一差距至关重要，因为任何严肃的印太政策都必须考虑到印度的规模、增长和地缘政治影响力，尽管必须密切关注制约因素和摩擦点。

关于中国，印太战略正确地强调了威慑、降低风险以及约束中国有害行为的必要性。但事实证明，这种框架并不适合东南亚部分地区，因为这些地区的合作伙伴即使在规避风险的同时，也对两极分化的叙事保持警惕；他们欢迎加拿大的能力，但更希望通过积极的议程（例如基础设施、气候、技能和数字化）来展现，而不是使用“以中国为中心”的措辞。

加拿大应确定一份核心合作伙伴名单，这些合作伙伴的利益、信任和政治意愿都很强，包括澳大利亚、日本、新西兰、菲律宾、韩国和台湾，并建立针对特定问题的联盟（例如，与菲律宾、台湾和日本建立海上安全联盟；与韩国、台湾和日本建立半导体和电池价值链联盟；与新加坡和马来西亚建立网络能力联盟）。

加拿大的优势在于其超水平发挥的专业能力：海域感知、暗船探测、网络取证与归因、爆炸物处理培训等等。应该将这些长期有效服务制度化，提供给合作伙伴：印度尼西亚、日本、菲律宾、韩国、台湾和部分太平洋岛国，并与联合演习和信息共享协议结合。

全文如下：

加拿大印太战略 (IPS) 已走过关键的三年历程。总体而言，迄今为止的记录是积极的：加拿大比以往任何时候都更加活跃、更加引人注目，也更加深入地融入地区网络。新办事处相继设立，部长和总理的访问已成为常态，加拿大贸易代表团规模越来越大，加拿大武装部队目前也在该地区持续开展行动。

这些都是真正的转变，它们将为加拿大在这个全球最关键地区的经济韧性和安全带来回报。然而，与此同时，印太战略也遭遇了加拿大常见的制约因素——观念、制度和资源——这些因素限制了其影响力。三年过去了，我们的任务是确保将我们在印太地区的存在转化为切实的利益。为此，我们将从冗长的活动清单转向更清晰的目标、优先事项和伙伴关系，以在日益紧张的战略环境中维护加拿大的国家利益。

2025年的世界与加拿大2022年启动该战略时截然不同。我们正经历着大国竞争加剧、经济碎片化加剧以及网络空间、海事领域和供应链中灰色地带压力加剧的局面。新冠疫情的后遗症已经让位于地缘政治冲击——从欧洲和中东的战争到亚洲格局的转变——所有这些，在我们评估印太战略并确保其切实可行时都必须予以考虑。

有效的措施：存在、形象和参与

首先，印太战略无疑扩大了加拿大的影响力。这包括：

贸易和融资平台。加拿大出口发展局在雅加达（2023年）和首尔（2023年）开设了新的办事处，增强了其在关键市场为加拿大企业提供的服务，并补充了其在该地区现有的业务点。

行业立足点。加拿大首个印太农业和农业食品办事处于2024年2月在马尼拉正式成立。黑莓在马来西亚的网络安全卓越中心于2024年3月开业，是将加拿大的能力与合作伙伴对网络弹性和技能发展的需求相结合的具体例子——这是印太战略的优先事项，在所有东南亚数字化经济体中引起广泛共鸣。

区域代表。渥太华还任命了一位印太贸易代表，并在IPS成立第二年扩大了外交人员配置，包括区域网络专员网络和额外的国防顾问。

其次，加拿大在政治层面参与度有所提升。 2023年和2024年，加拿大总理和部长多次出访，表明高层对此给予了更多关注——这一点我们的合作伙伴也注意到了。加拿大贸易代表团——规模庞大、由多个部门组成的代表团，旨在加速商业活动——于2023年初在新加坡启动，同年晚些时候又访问了日本，随后又在东南亚各地开展了访问。这些访问扩大了加拿大的影响力，并为加拿大企业带来了切实的成果。

在外交方面，此次接触帮助加拿大和东盟于2023年9月将两国关系提升为战略伙伴关系——在这一框架下，我们可以促进更有针对性的部门合作。

第三，我们的安全存在得到了加强。在“地平线”行动下，加拿大现在每年向印太地区部署三艘加拿大皇家海军军舰，参加多边演习，并与合作伙伴就海上安全问题保持同步——这切实表明了我们承诺的严肃性。

最后，23亿加元的印太战略资金已在实际问题上取得初步成果。例如，加拿大部署了“暗船探测”（DVD）项目，以支持菲律宾海事执法——这是一种近乎实时的卫星跟踪技术，有助于当局打击非法、未报告和无管制的捕捞活动，并提高海域感知能力。这是合作伙伴们都需要并铭记的、针对特定领域的贡献。

这些因素——新的前哨基地、高级官员的访问和任务、持续的海军存在以及用于帮助解决合作伙伴问题的工具的资金——共同提升了加拿大的形象，并增强了其在地区的参与度。这些因素也巩固了加拿大作为建设性、具有价值观意识和以伙伴关系为导向的行动者的形象。

影响滞后之处：从“一项战略”到战略

尽管取得了这些实际成果，印太战略仍难以提供清晰的战略框架。这份文件重要、实用且全面，但它并未直接回答任何战略都应回答的核心问题：加拿大究竟想在印太地区实现什么目标？我们将如何利用我们的资源和伙伴关系来实现这一目标？这五个目标都切实可行且相辅相成，但目标与手段之间的联系仍需进一步明确和界定。

具体而言，有三个结构性挑战尤为突出：

1. 目标和优先事项。印太战略几乎囊括了渥太华希望在印太地区开展的所有工作。这对于一项开创性的、全政府参与的行动而言，实属合理。但三年过去了，加拿大需要更严谨、更有针对性地阐明其希望实现的国家利益成果（例如，X% 的非美国出口增长来自印太市场；Y 与合作伙伴 A/B/C 共同提供的海上安全能力；Z 通过与盟友价值链更紧密合作降低风险的战略部门数量），并明确权衡利弊和优先顺序。如果没有优先次序，我们可能会面临活动本身沦为目的的风险。

2. 印度和中国章节。印太战略对印度的论述已经有些单薄，而 2023 年 9 月之后的外交危机使其内容基本失去意义。这一差距至关重要，因为任何严肃的印太政策都必须考虑到印度的规模、增长和地缘政治影响力，尽管必须密切关注制约因素和摩擦点。关于中国，印太战略正确地强调了威慑、降低风险以及约束中国有害行为的必要性。但事实证明，这种框架并不适合东南亚部分地区，因为这些地区的合作伙伴即使在规避风险的同时，也对两极分化的叙事保持警惕；他们欢迎加拿大的能力，但更希望通过积极的议程（例如基础设施、气候、技能和数字化）来展现，而不是使用“以中国为中心”的措辞。我们的信息传递需要以合作伙伴为中心，并专注于解决问题，同时承认核心安全关切。

3. 整体外交政策协调。如果缺乏更新的外交政策来明确加拿大的国家利益和风险承受能力，以及我们将在不同领域投入多少资源，区域战略将不完整。印太战略必须与加拿大的北极态势以及我们的欧洲-大西洋参与度相结合。只有这样，它才能反映北太平洋、北大西洋以及环极地安全和供应链动态之间的真正联系。

背景在这里很重要。今年9月23日，加拿大总理卡尼在纽约发表重要外交政策演讲时强调，几十年来塑造加拿大治国方略的三大假设——普遍有效的基于规则的秩序、通过北约和美国维护的集体安全以及作为护城河的海洋——已不再被视为理所当然。

简而言之，加拿大现在感到“更不安全，更孤独”。我们需要的应对措施是提升治国能力、建立多元化的伙伴关系，以及加大对外交和防务的投资。印太战略是根据这一诊断采取行动的自然工具，但前提是我们必须更加聚焦于它。

修订而非重塑：下一阶段的三大转变

1. 将经济韧性作为组织逻辑。

加拿大印太战略的核心经济目标应该是深度多元化：也就是说，不仅要扩大市场，还要在战略领域（例如农产品、关键矿产和清洁技术制造、生命科学和数字领域）拥有更具韧性的市场地位。

具体而言，这意味着我们：

将《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）视为在重点市场（例如日本、越南和新加坡）扩大规模和提升成熟度的平台，并在CPTPP与《加拿大-欧盟全面经济贸易协定》（例如，在电池、小型模块化反应堆、氢气和农产品领域与欧洲建立双市场供应链）之间建立密切联系，以便企业能够在两个协定之间进行标准和物流套利。

利用我们新设立的据点——马尼拉农业食品办公室、加拿大出口发展局在雅加达和首尔的办事处以及加拿大印度-太平洋贸易代表处——开展多年期活动，降低具体壁垒（例如，卫生/植物检疫、采购准入、数据本地化），并为每个领域设定可衡量的目标。

扩大加拿大团队的使命，并为其配备支持后续行动的工具：例如，设立市场内的客户经理团队，并为中小企业提供集中的法律/合规支持。渥太华自身的最新进展表明，这些使命具有催化作用；关键在于持续参与，并将初步成果转化为更持久的成果。

2. 将我们的参与锚定在战略伙伴关系上，而不仅仅是存在。

加拿大应确定一份核心合作伙伴名单，这些合作伙伴的利益、信任和政治意愿都很强，并且我们能够做出独特的贡献。这可能包括澳大利亚、日本、新西兰、菲律宾、韩国和台湾，并建立针对特定问题的联盟（例如，与菲律宾、台湾和日本建立海上安全联盟；与韩国、台湾和日本建立半导体和电池价值链联盟；与新加坡和马来西亚建立网络能力联盟）。这些“俱乐部”的设计应着眼于行动，而不仅仅是对话。应利用东盟-加拿大战略伙伴关系作为外交框架，通过与有意愿的成员国建立有重点且雄心勃勃的多边组织来交付成果。

3. 提供切实的、范围合理的安全价值。

维持“地平线”行动的三舰演习节奏至关重要，但加拿大的比较优势在于其超水平发挥的专业能力：海域感知、暗船探测、网络取证与归因、爆炸物处理培训等等。我们应该将这些长期有效服务制度化，提供给我们的合作伙伴，包括印度尼西亚、日本、菲律宾、韩国、台湾和部分太平洋岛国，并将这些服务与联合演习和信息共享协议结合起来。

思维与实力：提升加拿大人的亚洲竞争力，加强太平洋两岸的公民联系

政策的传播速度取决于人的速度。亚洲竞争力——语言能力、监管能力、行业专业知识——需要成为加拿大人更加根深蒂固的习惯。这意味着：

扩大市场内派驻和轮岗机会，不仅针对外交官，也针对监管人员、采购官员和技术标准专家。

通过研究人员交流、姐妹城市伙伴关系、媒体合作和其他项目等举措，支持民间社会互联互通，以加深与政府间层面互信和理解。

投资人才输送渠道，使加拿大人能够从内部了解亚洲的政治经济，从而使合作伙伴将加拿大视为长期可靠的参与者，而非偶尔的访客。

重新构建发展和气候章节，以适应当今现实

在不放弃原则的情况下，可以重新构建IPS关于发展和环境的章节，以更好地支持加拿大的经济和安全目标。为此，我们必须：

将我们的海外发展援助工具与我们的地缘经济目标相结合。如果加拿大想要在一个更加交易化的时代影响结果，它就没有能力提供纯粹不附带条件的多边援助。这并不意味着将援助政治化或牺牲质量；然而，这确实意味着要优先考虑双边和共同资助的项目（而不是大多数的多边项目），以推进共同目标，例如韧性基础设施、能源转型和粮食体系，并为加拿大的专业知识和标准开辟空间。渥太华已经通过有针对性的绿色基础设施倡议和行业伙伴关系倾向于此；下一步是扩大规模和重点。

将气候行动与经济机遇联系起来。利用加拿大技术和服务可以竞争的气候融资项目（例如输电升级、分布式可再生能源、港口脱碳），尤其是在印度尼西亚、菲律宾和越南。EDC 的新兴合作伙伴关系是一个很好的起点。

提升我们的软实力工具。诸如“暗船探测”之类的项目展示了加拿大技术如何在海上悄无声息地提供公共产品，同时强化规则。将这些项目与培训、法律援助和数据共享结合起来，以建立长期能力。

实施：将行动转化为优势

为了将势头转化为持久优势，可以考虑以下几点：

列举结果。发布2026-30年五项成果目标的简短清单（例如，印太市场对美国以外的出口增长；印太伙伴在盟国供应链中赢得的加拿大采购份额；实现的海上安全效果；留学生作为技术工人的数量；已完成的联合标准倡议数量）。将每项成果目标与牵头部门和预算项目挂钩。

选择锚定伙伴并设计“小多边”平台。针对每个锚定伙伴（澳大利亚、日本、新西兰、菲律宾和韩国），起草为期三年的协议，每个协议包含六至八项可交付成果，重点关注安全、贸易和人才等领域。公开这些可交付成果，数量适中，并按季度跟踪进展情况。

资源配置要具体。根据需求信号，审查并重新设定印太战略的基线资金。最初五年拨付的23亿加元是一笔意义重大的首期款项；下一阶段可能需要重新确定优先事项并追加拨款，以扩大有效措施的规模（例如网络、海域感知和项目准备设施）。

连接战区。建设切实可行的北太平洋-北欧和CPTPP-CETA桥梁，协调航运、能源、贸易和数据路线。

衡量转化率，而不仅仅是出席人数。对于贸易代表团和高层访问，应在每次访问后的六个月内公布转化率指标（例如，达成的交易、消除的监管障碍、启动的试点项目）。

结论：下一个转折点

三年来，加拿大扩大了其在印太地区的存在——这绝非易事。

但存在是一种手段，而非目的。世界已在我们脚下发生变化；曾经支撑加拿大外交政策的假设如今受到了质疑。在这种环境下，修订并重新调整了印太战略的优先次序——该战略以明确的国家外交政策为框架，以经济韧性和强硬的伙伴关系为导向，并以真正的亚洲能力为支撑——可以帮助加拿大将其活动转化为真正的优势。

未来三年的目标说起来简单，做起来却很难：成为印太地区一个举足轻重的合作伙伴，一个能够积极参与、解决问题并帮助塑造对加拿大国内安全与繁荣至关重要的成果的合作伙伴。

加拿大的印太战略（2022）包括在未来五年内为在该地区设立加拿大亚太基金会办事处以及支持印太战略的新项目和倡议提供资金。