加拿大为何需要自己的CIA

麦克唐纳-劳里埃研究所高级研究员、钟摆地缘政治咨询公司（Pendulum Geopolitical Advisory）负责人乔纳森·伯克希尔·米勒（Jonathan Berkshire Miller）和多伦多大学梅西学院访问学者克里斯托弗·柯林斯（Christopher Collins）1月30日联合为《内部政策》（Inside Policy）撰稿《加拿大为何需要对外情报机构》，指“在当今时代，对手能够以统一的方式整合网络、经济和军事力量来对抗民主国家，加拿大缺乏专门的对外人力情报机构已不再可行”。

加拿大是“五眼联盟”成员国中唯一没有专门的对外人力情报机构的国家。

全文如下：

自二战结束以来，“核心英语国家”（美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰）达成正式协议，共享情报并协调国家安全事务。这一安全安排非正式地被称为“五眼联盟”。

加拿大拥有一支高水平的信号情报机构——通信安全局（CSE），但它是“五眼联盟”成员国中唯一没有专门的对外人力情报机构的国家。与加拿大不同，“五眼联盟”的其他四个成员国都拥有专门的人力情报机构，能够在境外建立特工网络。这些人力情报机构能够渗透外国政府、组织和恐怖组织；影响敌方决策；并通过人力情报收集关键情报。

相比之下，加拿大的情报来源较为分散。这包括加拿大安全情报局（CSIS，加拿大主要的国内情报机构）收集的安全情报；CSE的通信技术；加拿大武装部队提供的军事情报；加拿大全球事务部（GAC，即加拿大外交部）也开展零散的外交情报工作。其他政府部门和机构也以有针对性的方式为更广泛的情报界做出贡献。这种拼凑式的情报体系存在诸多漏洞，无论是在国内决策方面，还是作为盟友与“五眼联盟”成员国和其他友好国家共享情报方面，都存在显著缺陷。

这些漏洞，加上日益加剧的地缘政治不确定性，促使加拿大许多情报专家呼吁重新审视其情报机构。

然而，尽管渥太华缺乏专门的对外情报机构，但并非从零开始。事实上，加拿大情报机构目前确实具备对外情报收集能力，但这些活动以更有针对性的方式进行。例如，加拿大安全情报局（CSIS）的任务是在国内收集对外情报，并经常与外国人力情报机构合作伙伴开展合作。然而，尽管CSIS在海外设有官员，但其目前的职责仅限于收集安全情报，包括海外情报，重点在于保护加拿大的国家安全。同样，加拿大通信安全局（CSE）、加拿大总务署（GAC）和其他机构也以建设性但有限的方式为加拿大的对外情报能力做出贡献。

在当今时代，对手能够以统一的方式整合网络、经济和军事力量来对抗民主国家，加拿大缺乏专门的对外人力情报机构已不再可行。拥有此类机构将使渥太华能够在外国威胁抵达加拿大领土之前就对其进行预判，这对于维护国家主权以及在日益加剧的地缘政治不稳定和大国竞争的世界中生存至关重要。建立国家人力情报能力还有助于加强与盟友的关系，从而提升加拿大的国际外交地位。问题不再是加拿大是否负担得起这样的机构，而是它是否负担得起没有这样的机构。

应对跨国威胁

当今的安全威胁不分国界。恐怖主义、外国政治干涉、网络行动和有组织犯罪都始于境外，然后才出现在加拿大境内。然而，渥太华目前的态度更倾向于被动应对，只有在威胁在国内扎根之后才会对其进行定义。外国的人力情报机构或许能够扭转这种局面。通过在加拿大境外收集人力情报，渥太华或许能够在不法行动蔓延至加拿大境内之前就将其定位并予以阻止。

以网络威胁为例。加拿大通信安全局（CSE）监听电子通信，加拿大安全情报局（CSIS）监控这些网络，但两者都无法有效渗透外国黑客组织或国家网络机构。缺乏这种能力，加拿大就像对外界一无所知，往往不得不依赖“五眼联盟”伙伴来探明潜在攻击者的意图，这些攻击者可能会使关键基础设施陷入瘫痪、窃取敏感信息或破坏关键服务。

除了网络威胁之外，“灰色地带侵略”的使用也在增加。在这种侵略中，对手会采用非常规的混合战术，这些战术介于传统战争和极端战争之间。以西欧为例，自2022年以来，俄罗斯一直在该地区发动不断升级的破坏、蓄意破坏和秘密行动，其中包括对关键基础设施的多次袭击。人力情报网络对于理解和预测这些行动至关重要，它能够收集有关加拿大境外对手意图和能力的信息。

恐怖主义也是如此。未来，加拿大将继续接收盟国提供的有关恐怖袭击阴谋的情报，以补充自身的情报能力，但这些情报始终是二手信息或不完整的信息。如果加拿大情报机构在极端主义网络活动的地区持续存在，渥太华就能更早地获得有关加拿大公民在海外面临的威胁或国内恐怖袭击阴谋的第一手预警信息。这些更可靠的加拿大来源信息可以补充加拿大从盟国获得的情报。此外，这些信息还可以与其他“五眼联盟”成员国共享，以增强集体安全。

敌对国家行为体和恐怖分子并非加拿大国家安全面临的唯一威胁，而人力情报机构可以应对这些威胁。跨国犯罪集团通过加拿大边境贩运毒品、枪支和人口，洗钱，并实施针对加拿大公民的网络诈骗。而且，敌对势力日益频繁地在“灰色地带”开展行动，将这些犯罪活动与传统间谍活动相结合，使得区分国家行为和犯罪活动变得困难。要解开这些错综复杂的网络，需要海外的人力情报来源——而加拿大目前尚无法系统地做到这一点。

保护经济安全

经济间谍活动是加拿大日益面临的另一个风险领域。随着大国竞争和地缘政治不稳定加剧，国家间的经济和技术竞争也日益激烈。在此背景下，中国和俄罗斯的情报机构经常攻击加拿大的科技公司、研究机构和能源公司，以窃取知识产权并提升其国家竞争力。

经济间谍活动对加拿大企业和国家安全都造成了重大影响。英国军情六处前负责人亚历克斯·扬格爵士在最近的一次采访中表示：“人们错误地认为，‘经济’间谍活动（例如窃取知识产权）的危害小于政治间谍活动。但我认为，从长远来看，经济间谍活动的危害更大。如果我们的知识优势被系统性地削弱……这无疑对我们构成了最严重的长期威胁。”加拿大领先的科技公司之一北电网络（Nortel）的案例就令人警醒。这家公司一度占据多伦多证券交易所总市值的三分之一以上，但最终倒闭，部分原因是由于中国联合窃取了北电网络的知识产权。

建立外国人力情报能力，将使渥太华能够通过收集有关外国工业意图、国家支持的网络活动以及针对加拿大企业的幌子公司活动的情报，始终领先于此类威胁。这些信息可以影响国家政策，为企业防御提供依据，并防止代价高昂的安全漏洞。

在经济方面，人力情报机构也能带来进攻性益处。例如，澳大利亚对外情报局（ASIS）通过提供印太地区经济趋势和政治风险的最新分析，为贸易和投资提案提供支持。加拿大也可以效仿，利用情报支持其印太政策、贸易多元化政策以及资源安全政策。获取其他国家的谈判立场信息、供应链薄弱环节信息以及及早发现敌意收购企图，都能使加拿大在维护其经济主权方面获得竞争优势。这将为加拿大提供一项有用的经济治国工具，而经济治国在日益融合经济和国家安全问题的新兴地缘政治秩序中变得愈发重要。

促进联盟

最重要的是，建立加拿大对外情报机构将显著提升渥太华在其盟友中的地位。

多年来，加拿大的“五眼联盟”伙伴国一直对加拿大有限的人力情报资源提出严重且合理的担忧。渥太华经常被视为“五眼联盟”内部情报的“净消费者”，并被描绘成该联盟中不尽职尽责的次要伙伴。虽然这些担忧并非新鲜事，但随着全球地缘政治不稳定加剧，它们变得愈发紧迫。最鲜明的例证是，据称在2025年初，特朗普政府内部有人呼吁将加拿大逐出该联盟。

将加拿大视为“五眼联盟”的搭便车者或许并不完全准确，因为加拿大的许多能力——尤其是在信号情报方面——都深受盟友的尊重。然而，加拿大的人力情报能力仍然存在不足，这种看法无论对错，都削弱了加拿大在塑造盟友优先事项方面的影响力，并限制了其获取最敏感信息的途径。一个能够为“五眼联盟”其他成员创造价值并支持该联盟集体安全的加拿大专属人力情报机构，或许有助于扭转这种局面。通过专注于特定领域的专业知识——例如北极安全、法语非洲或侨民相关领域——加拿大可以提供与盟友分析互补的分析。独立分析也将是对盟友分析的重要补充，有助于完善整体情报图景并支持集体安全。

提升加拿大的情报能力还有助于拓展其与其他志同道合的中等强国的友谊。情报是信任的基石；通过增加情报产出，加拿大可以与在欧洲、亚洲及其他地区面临类似问题的盟友建立更深层次的关系。在当前地缘政治局势日益紧张的时代，这一点将变得愈发重要，因为拥有共同利益的中等强国将从更紧密的战略联系中获益。

应对挑战

对加拿大海外情报机构的批评者指出了四大挑战（尽管还有其他挑战）：冗余、成本、重复和监督。这些担忧不无道理，但只要规划得当，政治意愿足够强烈，就能克服这些挑战。

冗余：反对设立专门的对外情报机构的一个常见论点是，鉴于加拿大已在多个部门和机构收集对外情报，设立专门机构是多余的，因此改革现有机构比创建新机构更为可取。然而，这种观点误解了加拿大当前能力的本质。加拿大对外情报收集与其说是重复，不如说是狭隘、零散，且与特定机构的授权紧密相关。加拿大武装部队收集情报主要是为了支持作战行动；通信安全机构专注于信号情报；加拿大全球事务部负责外交和安全报告；而加拿大安全情报局（CSIS）的对外情报职能在法律和操作层面都受到限制。这些活动并不构成一个综合性的战略性对外情报职能。与其说是冗余，不如说是碎片化，在情报收集、优先排序和长期分析方面存在差距。因此，在缺乏专门的对外情报授权、权限和文化的情况下，改革现有机构可能会加剧而非解决现有局限。

成本与复杂性：建立人力情报能力需要投入资金用于人员招聘、培训、安全办公场所和行动技能。但其他中等强国已经成功建立了此类能力。例如，成立于1952年的澳大利亚秘密情报局（ASIS）规模相对较小，但却能产出一流的情报。加拿大无需复制美国中央情报局（CIA）或军情六处（MI6）那样强大的能力和遍布全球的部署。相反，加拿大可以从小规模做起，专注于关键优先区域，并根据需要逐步发展壮大。长期的经济和安全收益——避免代价高昂的泄露事件、维护国家主权和促进贸易——将使这项投资物有所值。

与盟友重复：其他批评人士认为，加拿大对外情报机构最终可能会与盟友的活动重复。但有一些预防措施可以避免这种情况。渥太华可以专注于加拿大具有竞争优势的特定领域，例如北极、印太地区或加拿大拥有特权进入的法语国家。这方面已有历史先例；冷战期间，加拿大通信安全局（CSE）向“五眼联盟”成员国提供了有关苏联在北极地区活动的关键信号情报。在这一历史案例中，加拿大专注于特定任务，并成功地补充而非重复了盟国的情报工作。加拿大完全可以在对外人力情报领域也做到这一点。

监督与道德：或许最值得关注的问题是滥用职权和丑闻的可能性。加拿大近期的历史——例如围绕卡梅伦·奥尔蒂斯和杰弗里·德利斯勒的丑闻——证明了情报管理不善的后果。因此，建立健全的监督机制至关重要。英国议会情报与安全委员会就是一个典范。加拿大可以加强其国家安全与情报委员会的职权范围，使其能够承担问责、保持透明并遵守法律。明确将国内行动和准军事活动排除在该机构的职权范围之外，将进一步保护民主原则。另一个问题是工作场所文化。例如，加拿大安全情报局（CSIS）就曾处理过多起源于不良工作场所文化的丑闻。正如CSIS局长丹尼尔·罗杰斯去年所说，这些“令人失望且不可接受”的文化问题意味着“我们的机构未能充分发挥其潜力”。新的外国情报机构需要建立适当的监督和问责机制，以防止类似的文化问题再次发生。

构建机构能力

在加拿大建立对外情报机构面临的最大挑战之一是文化因素。

几十年来，甚至可以说自冷战结束以来，外交政策一直不是加拿大政府的优先事项。正如两位加拿大外交关系领域的权威专家最近所写，“加拿大已经很久没有制定外交政策了。甚至在特朗普重返白宫之前，加拿大就一直在努力适应格局已发生根本性改变的全球环境。”而且，在过去几十年外交政策停滞不前之前，即使加拿大曾经制定过外交政策，该国也更重视维和与外交，而非情报收集。

幸运的是，有积极的迹象表明，加拿大正在积极应对当前的地缘政治形势。正如一位退休高级外交官所写，马克·卡尼总理领导的政府正在“重振加拿大的国际关系，加倍重视经济安全，并增强国防实力。”卡尼先生在2026年1月世界经济论坛上的演讲进一步印证了这一转变。他在演讲中强调，加拿大正“以开放的眼光，广泛而战略性地”与世界“互动”。要做到这一点，加拿大需要情报能力，而像加拿大这样精明且积极进取的中等强国，如果能与合适的盟友合作，就能快速学习。

澳大利亚可以为加拿大提供一个很好的范例。澳大利亚在建立其对外情报机构——澳大利亚秘密情报局（ASIS）时，在发展自身情报技能之前，曾接受过英国的培训和支持。此外，多年来，ASIS成功克服了与澳大利亚外交部门的文化冲突，并在澳大利亚的外交政策和国家安全体系中占据了重要地位。加拿大可以借鉴这种做法，利用其“五眼联盟”关系，作为培训、指导和技术专长的渠道。

在人力情报机构的人员配备方面，加拿大多元文化的人口是一项潜在优势，其语言技能和文化专长对于有效的人力情报行动至关重要。调动海外侨民社区、大学和私营部门的能力，将形成一个深厚而精干的人才库。与其他关键政府机构（例如加拿大银行）一样，招聘工作需要注重专业性。

通过有效的规划，加拿大可以建立一个规模虽小但高效的机构，在不过度消耗资源的情况下填补关键空白。

加拿大面临的抉择

这场辩论的核心在于加拿大在不断变化的世界秩序中的抱负，以及实现这些抱负需要哪些能力。

一个精简且专业化的机构不会重复盟国的工作，而是在加拿大拥有独特优势的细分领域创造价值：监测北极主权问题、保护重要基础设施免受外国入侵，以及提供关于印太地区安全的客观视角。在战略自主性和联盟信誉都受到质疑，中等强国可能需要日益加强合作的当下，这些并非可有可无，而是必不可少。

构建这样一套情报服务体系既耗资巨大又错综复杂，而且需要时间。然而，不这样做的代价和风险要大得多：持续依赖利益可能出现分歧的盟友，在“五眼联盟”中的话语权被削弱，以及容易受到那些可以预先防范和拦截的海外威胁。加拿大拥有取得胜利所需的资源、盟友和战略利益。唯一的障碍仍然是政治意愿。渥太华必须决定是继续依赖其他国家提供的情报，还是最终成为情报生产国，以保护加拿大人民并建立联盟。

对加拿大而言，选择十分明确。它可以游离于情报领域之外，也可以建立起作为七国集团成员、北极国家和印太地区重要参与者理应具备的能力。建立对外情报机构并非关乎国家安全，而是对加拿大作为当今竞争日益激烈的世界中独立全球参与者的严肃性进行考验。