从稻米木薯着手：加拿大深化与柬埔寨关系

2024年9月柬埔寨外交与国际合作部国务秘书CHUM Sounry访问加拿大，9月5日在渥太华举行两国外交部首次双边磋商，计划在贸易和投资、扫雷、领事事务、旅游和法语国家倡议方面加强合作。

今年5月底，加拿大国际贸易部高级助理副部长兼全球事务部首席贸易专员萨拉·威尔肖（Sara Wilshaw）率领50家加拿大企业的代表访问柬埔寨，这个加拿大有史以来规模最大的访问柬埔寨代表团重点关注柬埔寨的农产品、食品加工、清洁技术和可持续基础设施等领域。

柬埔寨商务部国务秘书拉特·萨拉武（Rath Saravuth）表示，柬埔寨在东盟的战略位置、投资法律框架、进入大型中央市场的渠道、充足的劳动力以及优惠的贸易政策，对加拿大企业具有吸引力。 “鉴于柬埔寨在东盟的战略位置，加拿大应该将柬埔寨视为其出口多元化战略的目标市场，因为柬埔寨在东盟内部具有战略意义，企业主可以通过物流、商品和服务流通高效地接触其他东盟成员国。简而言之，如果你在这里建立生产基地，就可以将产品出口到东盟内外。”

2024年，加拿大与柬埔寨商品贸易额达24亿美元，加拿大成为柬埔寨第四大服装和纺织品出口市场。加拿大对柬埔寨出口达350万美元，从柬埔寨进口达23亿美元。加拿大在柬埔寨的直接投资额达29亿美元。

今年7月初，加拿大政府任命24位外交官，加拿大印太战略秘书处前负责人克里斯蒂安·德罗什 (Christian DesRoches) 出任加拿大驻柬埔寨大使。

加拿大亚太基金会东南亚项目经理Hema Nadarajah和该项目韩裔研究生Sasha Lee7月16日在亚太基金会网站撰文《穿针引线：柬埔寨与中国和美国的贸易外交》，文章最后部分探讨加拿大有哪些机会可以深化与柬埔寨的关系？扩大贸易和利用加拿大的优势支持柬埔寨的发展，如在水电和太阳能技术方面，如加拿大帮助柬埔寨实现稻米和木薯产业的现代化，但柬埔寨与加拿大关系能否深化，取决于柬埔寨在不疏远中国的情况下如何寻求经济多元化。

加拿大有哪些机会可以深化与柬埔寨的关系？

柬埔寨在与美国进行贸易谈判时，经济筹码有限。背负着巨额贸易顺差的重担，且缺乏购买力来增加对美国商品的进口，柬埔寨难以减少贸易失衡。此外，金边的经济高度集中在少数几个行业，例如服装和服饰，使其极易受到外部冲击的影响。

面对这些日益严峻的挑战，柬埔寨或许能找到新的动力，进一步实现经济伙伴关系的多元化。截至2024年，柬埔寨与加拿大双边贸易额已达约24亿加元，较2023年增长近25%。柬埔寨对加拿大的出口主要为服装，包括裤子、短裤、运动衫和T恤。加拿大对柬埔寨的出口规模不大，主要为汽车和工业机械。

然而，除了扩大贸易之外，加拿大还有机会支持柬埔寨的发展重点，这与加拿大的优势相契合。例如，加拿大在可持续农业和农业技术方面的专业知识可以支持柬埔寨在满足国际质量标准的同时，实现其稻米和木薯产业的现代化。鉴于柬埔寨日益增长的能源需求以及加拿大在水电和太阳能技术方面的优势，可再生能源领域是另一个充满希望的机遇。正在进行的加拿大-东盟自由贸易协定谈判为在这些领域开展更紧密的合作提供了一个结构化的平台。

然而，柬埔寨与包括加拿大在内的西方伙伴加深关系的程度，将取决于它如何处理与北京的战略接近关系。尽管柬埔寨官员意识到过度依赖中国的风险，但他们仍在继续推行外交对冲策略——在不疏远关键援助国的情况下寻求经济多元化。

全文如下：

7月7日，美国总统特朗普政府通知柬埔寨，新的截止日期为8月1日，柬埔寨必须重新谈判贸易条款，避免高额关税。尽管美国最近宣布的36%的关税（作为其更广泛关税政策的一部分）低于华盛顿此前威胁的49%的高额关税，但对金边来说仍然意义重大。4月2日，特朗普宣布实施全球互惠关税，并公布了一项被他尖锐地称为“解放日”的计划。7月7日的宣布可能令人意外，因为金边认为就在三天前，它刚刚与美国达成了初步贸易协定框架。

然而，柬埔寨与美国关系的焦点不仅仅在于贸易；金边与北京的关系也是一个因素。近年来，两国关系日益密切。中国现已成为柬埔寨最大的贸易伙伴和投资国，并在国防和安全领域也日益密切。这种合作，加上柬埔寨近期从“中国+1”战略（全球制造商将生产转移到其他经济体以减少对中国的依赖）中获益，引起了华盛顿的密切关注。

尽管人们关注东南亚一些较大经济体如何应对美国加征关税和中美竞争，但较少关注柬埔寨等规模较小、出口导向型经济体如何应对这些逆流。虽然加拿大与柬埔寨的经济联系不足以抵消这些贸易中断的影响，但仍有机会开展双边合作，以支持柬埔寨的长期发展目标，同时帮助加拿大履行其通过“印太战略”做出的区域承诺。

柬埔寨对美国和中国的贸易敞口如何？

柬埔寨与其两大贸易伙伴——中国和美国——的贸易关系呈现出惊人的不对称性。中国是柬埔寨最大的贸易伙伴，2024年两国双边贸易额达到210亿加元。

然而，柬埔寨的贸易流向主要集中在从中国进口的商品，包括机械、电子产品和消费品，这些商品占该国进口总额的一半以上。相比之下，柬埔寨只有15%的出口销往中国。2024年，柬埔寨从中国进口了价值184亿加元的商品，而出口额仅为24亿加元，导致柬埔寨出现了高达160亿加元的巨额贸易逆差。

柬埔寨与美国的贸易则呈现出不同的景象：虽然总额略小，为180亿加元，但贸易流更加均衡。柬埔寨近40%的成衣——其经济支柱——销往美国，使其成为柬埔寨最大的单一出口市场。在特朗普第一任政府执政期间，由于华盛顿和北京之间日益紧张的关系促使全球制造商将业务迁出中国，柬埔寨对美国的出口激增。2017年至2021年期间，柬埔寨对美国的出口额增长了一倍多，从33亿加元增至73亿加元以上，原因是企业受到柬埔寨低廉的劳动力成本、毗邻中国的地理位置以及对外国投资者颇具吸引力的税收优惠政策的吸引，纷纷将生产转移到柬埔寨。相比之下，2024年柬埔寨对美国商品的进口相对有限，导致贸易逆差达到167亿加元。

除了两国贸易关系的结构性差异之外，投资也发挥着至关重要的作用。如上所述，中国是柬埔寨主要的资本和基础设施投资来源国。随着金边与华盛顿重新谈判贸易条款，它必须谨慎处理对中国资金日益增长的依赖，同时保持进入西方市场的渠道——这对于维持其出口驱动型经济至关重要。

柬埔寨如何应对美国的贸易压力？

柬埔寨应对美国贸易压力的举措是多方面的，既有有限的改革，也有战略多元化的重点。第一轮美柬贸易谈判于5月13日至15日举行。柬埔寨谈判代表试图通过展示其对美国威胁的积极响应来缓解压力，提议将19类美国进口产品（从汽车到农产品）的关税从35%降至5%。第二轮谈判于6月初举行，两国就《柬美互惠贸易协定》的条款达成一致。

7月4日，金边宣布已达成贸易协定框架；然而，7月7日的一封信函透露，美国仍计划从8月1日起对柬埔寨商品征收36%的关税。

柬埔寨此前曾被纳入美国的普惠制（GSP），该优惠于2020年到期，由于担心柬埔寨的民主倒退和侵犯人权行为，美国未予续期。根据普惠制，柬埔寨此前约5000种产品可免税进入美国市场，这提升了柬埔寨众多出口产品的竞争力，包括服装、鞋类、农产品和旅游产品。

与中国建立更紧密的贸易关系有哪些机遇和风险？

随着时间的推移，柬埔寨与中国的关系已从贸易扩展到安全、国防、旅游等领域的合作，以及文化交流。中国日益增强的影响力引发了华盛顿的担忧，并对金边决策的独立性产生了怀疑。

尽管柬埔寨一再声称该设施并非专门供中国军方使用，但近期由中国支持的柬埔寨云壤海军基地升级项目仍然备受争议。柬埔寨从北京接收两艘军舰，这是中国支持的更广泛的军事现代化努力的一部分，这进一步加剧了这些担忧。

华盛顿的另一个担忧是中国商品绕道柬埔寨以规避关税——柬埔寨通过强调两项新法规来解决这个问题，这些法规旨在加强对原产地规则的遵守，并防止中国商品被错误地贴上柬埔寨制造的标签。

与此同时，中国的投资推动了柬埔寨各地的重大基础设施建设。金边-西哈努克高速公路和西哈努克经济特区等项目增强了互联互通和工业增长。中国还为该国近70%的发电厂提供资金，有助于构建更强大的电网。然而，这些发展也带来了越来越大的风险：柬埔寨对中国的公共债务现已超过55亿加元，这引发了人们对债务可持续性和政策自主权受到侵蚀的质疑。

柬埔寨的替代方案是什么？

柬埔寨积极推行超越美国和中国的经济多元化。柬埔寨出口的一个潜在替代市场是欧盟。2001年，柬埔寨获得了欧盟“除武器外一切产品”（EBA）计划的优惠待遇，该计划允许柬埔寨所有出口到欧盟的商品（武器和弹药除外）免税、免配额进入欧盟。

2020年，欧盟以民主和人权问题为由部分撤销了该计划。结果，柬埔寨约五分之一此前符合条件的出口产品（包括服装和鞋类）失去了优惠待遇，估计年销售额受影响达16亿加元。柬埔寨可以寻求重新获得这些计划的优惠待遇以弥补市场损失，但此举需要其在人权实践和民主治理方面进行改革。然而，金边政府对改革或改善这些令人担忧的领域几乎没有兴趣。

与东南亚国家联盟（东盟）的一体化也是柬埔寨多元化战略的基石。东盟内部贸易目前约占柬埔寨贸易总额的28%。与日本和韩国更紧密的经济联系也带来了益处，吸引了对柬埔寨农业和轻工业部门的投资。柬埔寨还积极利用其参与区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的机会，扩大对亚洲市场的出口，特别是大米和木薯等农产品。除亚洲外，柬埔寨还与英国达成了双边协议，保留了英国脱欧后的零关税准入。

然而，这些安排也存在一些复杂性。东盟作为美国和中国制衡力量的潜力，受到成员国之间监管差异和国家利益冲突的限制。例如，卫生和植物检疫措施（SPS）——旨在预防贸易食品和农产品中病虫害的健康和安全规则——占限制东盟内部和全球贸易的非关税壁垒的近一半。

柬埔寨的农产品出口高度依赖于SPS规则。近期，东盟同意降低这些壁垒，以促进区域贸易，但意愿与实际执行之间长期存在差距。此外，东盟各国的卫生与植物检疫标准不一致，导致柬埔寨农产品出口需要额外的检测和认证程序，从而推高了成本，并延迟了市场准入。

柬埔寨国内有多个领域可以改进。由于无法达到发达经济体的严格监管标准，阻碍了其与西方市场的深度融合。由于人员短缺、技术能力有限以及商务部内部腐败，获得必要的原产地证书对当地出口商而言尤为困难。这使得柬埔寨产品难以进入欧盟、韩国和日本等海外市场。

加拿大有哪些机会可以深化与柬埔寨的关系？

柬埔寨在与美国进行贸易谈判时，经济筹码有限。背负着巨额贸易顺差的重担，且缺乏购买力来增加对美国商品的进口，柬埔寨难以减少贸易失衡。此外，金边的经济高度集中在少数几个行业，例如服装和服饰，使其极易受到外部冲击的影响。

面对这些日益严峻的挑战，柬埔寨或许能找到新的动力，进一步实现经济伙伴关系的多元化。截至2024年，柬埔寨与加拿大双边贸易额已达约24亿加元，较2023年增长近25%。柬埔寨对加拿大的出口主要为服装，包括裤子、短裤、运动衫和T恤。加拿大对柬埔寨的出口规模不大，主要为汽车和工业机械。

然而，除了扩大贸易之外，加拿大还有机会支持柬埔寨的发展重点，这与加拿大的优势相契合。例如，加拿大在可持续农业和农业技术方面的专业知识可以支持柬埔寨在满足国际质量标准的同时，实现其稻米和木薯产业的现代化。鉴于柬埔寨日益增长的能源需求以及加拿大在水电和太阳能技术方面的优势，可再生能源领域是另一个充满希望的机遇。正在进行的加拿大-东盟自由贸易协定谈判为在这些领域开展更紧密的合作提供了一个结构化的平台。

然而，柬埔寨与包括加拿大在内的西方伙伴加深关系的程度，将取决于它如何处理与北京的战略接近关系。尽管柬埔寨官员意识到过度依赖中国的风险，但他们仍在继续推行外交对冲策略——在不疏远关键援助国的情况下寻求经济多元化。

本文审阅和编辑：加拿大亚太基金会研究与战略副总裁 Vina Nadjibulla 和高级编辑 Ted Fraser