动荡时期的加拿大印太战略

本文是泰国经济合作基金“加强泰加商业联系”项目负责人David Abonyi 和居住在加拿大首都渥太华的泰国财政部财政政策研究所高级顾问、泰国朱拉隆功大学（Chulalongkorn University）萨辛管理学院高级研究员和客座教授George Abonyi为加拿大麦克唐纳-劳里埃研究院《内部政策》（Inside Policy）撰稿《地缘经济与特朗普冲击——动荡时期加拿大印太战略的实施》的第一部分，指“美国永远是加拿大最重要的经济和安全伙伴，但在全球经济持续不确定性的背景下，加拿大应在印太地区实现经济联系的多元化”，文章精简版于2025年3月26日刊登于《国会山时报》，全文见于7月29日麦克唐纳-劳里埃研究院网站。

https://macdonaldlaurier.ca/geoeconomics-and-the-trump-shock-implementing-canadas-indo-pacific-strategy-in-turbulent-times-david-abonyi-and-george-abonyi-for-inside-policy-part-one/

全文如下：

特朗普的破坏性关税只是其更宏大目标的冰山一角：重塑世界经济、政治和安全架构。

这是加拿大人面临的全球新现实的一部分。美国一直是加拿大对外经济关系的基石。这对加拿大有利，并将继续如此。但世界秩序正在发生变化，这主要受地缘经济——国家利用经济政策实现地缘政治目标——的影响。特朗普的战略就是最广泛的例子。鉴于中国在全球的地位及其对美国的广泛影响，该战略尤其关注中国。

加拿大必须采取强有力的经济战略予以应对。该战略应包括精心策划的经济多元化，重点关注印太地区。

本文是两篇系列文章的第一篇，重点探讨地缘经济的回归及其相关的特朗普战略。加拿大面临的挑战是制定有效的经济战略来应对。第二篇将探讨如何以有针对性且新颖的方式实施加拿大印太战略 (IPS)，从而发挥重要作用。

地缘经济的回归

不久前，人们关注的焦点是“……（拜登的）《通胀削减法案》如何改变了加拿大”。该法案刺激了政府对 Northvolt、大众和 Stellantis-LGES 电动汽车 (EV) 电池制造的支持，预计投资额达 436 亿美元。拜登政府还推出了《基础设施投资与就业法案》和《芯片与科学法案》，其目标也类似，即促进对美投资，并将经济与安全联系起来。

这些举措以及特朗普的关税政策都服务于相同的经济目的。关税、进出口管制以及补贴等产业战略，旨在以牺牲外国制造业为代价来促进国内生产。

它们标志着地缘经济在重塑全球经济中回归。各国政府正在取代企业，成为越来越多产品市场（从医疗用品到能源，从半导体到农业）的主要决策者。他们出于政治目的进行干预，并为其经济和企业谋求利益。地缘经济是从经济政策向早期经济治国方略的根本性转变。

因此，世界银行警告称，“国际分歧——尤其是在贸易方面——已经颠覆了许多政策确定性”，国际货币基金组织（IMF）也警告称，“……关税和不确定性将导致全球经济增长大幅放缓……”

贸易限制

特朗普的关税是地缘经济重塑全球贸易最显著的例子。但近年来，各国政府对贸易的限制措施不断升级（图1）。

图1：2009-2024年商品进口限制措施的累计贸易覆盖范围

来源：世界贸易组织，《世贸组织贸易监测报告》，2024年11月20日

半导体（芯片）——众多行业的关键投入——就是一个清晰的例证。继2022年美国《芯片与科学法案》之后，美国出台了更多管制措施，包括限制特定商品和技术出口的法律法规。中国对关键矿产的相关管制措施扩大了其出口管制的普遍适用范围。欧盟于2023年出台了《欧洲芯片法案》，巴西则延长了其半导体产业技术发展支持计划（PADIS）。

政府还可以通过二级关税间接要求企业对其全球供应商网络承担责任，例如美国扩大的《外国直接产品规则》。例如，一家在马来西亚的加拿大制造商现在必须监控其整个生产系统供应链的投入以及所有产品所使用的设备，以确保其在任何阶段都不会间接违反出口管制。

贸易限制是地缘经济学运作的一个典型例子。它们是政府为支持国内经济和政治目标而采取的干预措施。关税一直是贸易政策中一个特别重要的工具，在不同国家、地区和行业之间有所不同。其主要作用是保护国内新兴和衰退产业，以及维护技术和经济安全。它们也被视为政府收入的潜在来源。

对于企业而言，贸易限制可能会扰乱生产流程，影响所需投入品的供应和成本，限制其在国际市场的销售，并限制其获取资本和市值的渠道。对于全球经济而言，贸易限制对各行各业和通胀管理构成重大挑战，并可能导致经济碎片化、不稳定和增长放缓。

供应链中断

新冠疫情期间，政府为确保关键医疗物资的供应，对供应链的干预措施急剧增加。供应链中断包括贸易限制、环境法规和劳动法。欧盟碳边境调整机制和美国《防止维吾尔族强迫劳动法》就是例子。

扰乱供应链的政府干预措施有多种形式。进出口贸易限制是其中一种。对国内企业的补贴是另一种形式，例如直接拨款、税收优惠或优先融资。本地化内容政策是另一种形式，要求企业在其国内生产过程中纳入一定数量的本地采购投入，例如“印度制造”。

这些政策标志着产业政策的复苏（图2），涵盖了政府对生产、投资和贸易的各种颠覆性干预措施。这些措施旨在发展特定产业和地理区域，减缓气候变化，保障安全或促进国内市场发展。

图2：2023年累计实施的产业政策措施数量

来源：IIlyina Anna、Ceyla Pazarbasioglu、Michele Ruta，“产业政策回归，但正确实施的门槛很高”，国际货币基金组织，2024年8月12日

电动汽车供应链是许多国家的优先事项，其影响更多地取决于政府战略，而非私营企业的市场或技术驱动决策。半导体再次提供了一个鲜明的例子。与半导体相关的政策干预措施（图3）影响着关键的中间投入，例如电池（电动汽车供应链的核心）、电机和电子控制系统。随着联网汽车和自动驾驶汽车的发展，这些政策干预措施可能会更具颠覆性。

图3：针对半导体与所有产品的政策数量随时间变化

来源：Hillrichs Dorothee 和 Anita Wölfl，2025 年

特朗普战略：强化版地缘经济

据推测，特朗普战略旨在重塑全球体系，使其符合美国利益。这一点与1971年的“尼克松冲击”如出一辙，后者也利用关税作为筹码，瓦解了支撑布雷顿森林体系的美元与黄金挂钩的国际体系。

特朗普战略的“重构”基于总统经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰、财政部长斯科特·贝森特和前美国贸易代表罗伯特·莱特希泽的著作和演讲。该战略旨在解决的问题以及预期结果相对清晰。其中一些策略显而易见，尤其是关税的使用。其他一些因素，尽管基于上述资料，但更具推测性。目前，可能的结果也尚不确定。

特朗普战略旨在解决人们认为的美元全球地位所带来的问题，尤其是自20世纪70年代以来持续存在的美国贸易逆差。美元作为储备货币和国际金融交易中的主导地位，推动了外国对美元计价资产的需求，美元价值因此上涨。

由此导致的美元升值被视为削弱行业竞争力，导致持续的贸易逆差、制造业岗位流失和安全漏洞。中国尤其令人担忧。在此背景下，美元被视为“过高的负担”。然而，美元也通过获得低成本进口商品、更廉价的融资（尽管这会削弱财政纪律）和地缘政治影响力，提供了“过高的特权”。

特朗普的战略——有时被称为“海湖庄园协议”——似乎旨在使美元相对有序地贬值，以减轻其作为“过高负担”对国内的影响。但它也试图维护美元的“过高特权”。

尽管关税是迄今为止实际采取的行动，但更广泛的战略似乎旨在进行债务重组。这种重组的具体方式尚不确定。该战略的一些建议要素包括说服外国央行将高息短期美国国债转换为超长期证券和本国货币，以及推出以美元为支撑的稳定币计划。这些举措将降低美元的价值，但保持其全球地位。

广泛的关税旨在为与外国政府（尤其是中国）的谈判提供筹码。作为进入美国市场的回报，特朗普试图吸引外国公司在美国生产，并启动世界贸易体系的结构性改革。亚洲主要经济体理解美元在特朗普战略中的核心作用，谈判很可能会从关税转向汇率。

特朗普战略包含重要的国内组成部分，旨在刺激消费支出和商业投资。这些措施包括减税和监管改革。关税收入预计也将有助于减少财政赤字，使计划中的减税措施更易于管理。

该战略还将经济和安全问题联系起来。参与国将承担更大份额的国防开支，并增加对美国的投资，包括对安全相关供应链的投资。作为回报，它们将继续处于美国的安全保护伞之下，并获得关税减免和市场准入。

这一推断性战略存在巨大的不确定性和风险。有人担心，试图重塑美元角色可能会导致人们对美元、美国金融机构以及美国国债作为全球债务定价基准地位的信任丧失。此外，私人投资者——他们的动机与央行截然不同——现在持有更多美国国债。尽管美元在全球的主导地位短期内不太可能改变，但替代性的支付系统和储备正在发展。

关税可能会推高物价、通货膨胀和金融波动，这些因素可能难以控制。关税也可能无法在谈判中取得预期成果，也无法充分扩大国内生产并吸引外国投资以填补其可能造成的潜在缺口。出口管制可能不会达到预期效果，例如乙醇的情况。

此外，国内政治也存在不确定性。鉴于政策与结果之间存在时滞，特朗普的战略是一场经济调整与政治之间的竞赛。国内制造业能否大幅快速扩张以取代进口？如果预期的经济效益在中期选举和/或下届总统选举之前迟迟无法显现，该战略在政治上可能无法持续，尤其是在新总统上任的时期。

特朗普战略的总体结果尚不确定。围绕主要参与者——美国和中国——可能出现两种极端情景。悲观情景是高关税导致旷日持久的贸易战、金融制裁以及全球金融和流动性状况的显著收紧。其结果是更大的波动性、巨大的不确定性和更低的增长率。这将导致现有多边秩序的崩溃、全球金融和贸易的碎片化以及不稳定。美国和中国将加速建立竞争性势力范围的尝试。

乐观的设想是，激进的关税政策将引发更广泛的关键问题重新谈判，并促成全球体系的协同重组。一个事实上的国际经济协调机制将会出现，从而进一步协调宏观经济政策和汇率。短期内，随着新全球秩序的谈判和发展，波动性、不确定性和增长放缓将加剧。但从长远来看，中美将达成妥协，从而实现全球经济再平衡，并构建一个经过重组、更加稳定的全球体系。

正在进行的中美谈判表明，尽管各方有意实现乐观设想，但结果尚不确定。对加拿大而言，这意味着，制定强有力的经济战略至关重要，以应对任何极端结果或介于两者之间的任何结果。

结论

美国将始终是加拿大首要且占主导地位的经济和安全伙伴。然而，面对持续的全球经济不确定性，加拿大必须实现经济联系多元化，以管理风险并抓住新兴机遇。

即使在动荡时期，印太地区仍然是增长最快的地区，为此提供了重大机遇。第二部分简要阐述了加拿大应关注印太地区的原因，概述了加拿大的印太战略，并列举了一些可能符合加拿大和不断变化的地区利益的新颖且有针对性的区域倡议。