卡尼以“私人”特使提升加拿大外交

加拿大《国会山时报》10月14日发表记者Neil Moss的文章《互补但有限：卡尼使用“私人”特使如何提升外交服务》，引用亚当·查普尼克教授（Adam Chapnick）的话说尽管政府尚未达到目标，但过多的政治任命“从来都不是理想的选择，因为它会损害外交部门的士气”。

全文如下：

加拿大总理卡尼首次亲自为加拿大外交部门增添了个人影响力。前外交官们表示，卡尼任命特使有助于加强加拿大与国际社会的联系，但特使人数应保持精简。

卡尼任命自由党议员方慧兰（Chrystia Freeland）担任加拿大乌克兰重建问题特别代表。随后，卡尼又任命前枢密院秘书约翰·汉纳福德（John Hannaford）为其驻欧盟私人代表。

方慧兰为该职位带来了与乌克兰的联系——包括会说乌克兰语——但由于在少数党议会期间，众议院的职责仍在履行，因此该职位的效力如何还有待观察。

枢密令规定，她将担任卡尼的议会秘书，担任乌克兰重建特别代表，任期至2026年9月14日。

今年2月，时任总理特鲁多领导的政府也做了同样的事情，任命时任自由党议员的奥马尔·阿尔加布拉（Omar Alghabra）为叙利亚特使，同时兼任总理议会秘书。一个多月后，卡尼宣布提前举行大选，该职位终止。

枢密院办公室（PCO）发言人多次被问及方慧兰新职位的人员配备情况，但在截稿前未予回应。

汉纳福德被任命为卡尼驻欧盟“特别代表”，卡尼正致力于加强跨大西洋联系，并摆脱加拿大对美国的依赖。这位前高级公务员拥有丰富的国际经验，曾担任特鲁多的外交和国防政策顾问，并曾任国际贸易部副部长和驻挪威大使。

前外交官告诉《国会山时报》，加拿大政府长期以来一直使用专题特使，但区域特使则是一种新现象。

特鲁多政府在印度洋-太平洋地区、非洲、北极地区、欧洲和亚美尼亚地区以及妇女、和平与安全等地区设立了特使。

现任加拿大全球事务研究所高级顾问的前外交官科林·罗伯逊（Colin Robertson）对汉纳福德和方慧兰的任命表示赞赏，并指出这是卡尼重视外交事务的标志。

“这些任命是对政府正在努力做的事情的补充”他说。“这是正统的做法吗？不是。但以前发生过吗？有。”

他说，这一角色的成功取决于总理的个性。

“这位总理确实非常关心国际事务——这是他的本能”罗伯逊说。“但他也认为，随着时间的推移，我们能够将与美国的关系多元化。”

就汉纳福德的任命而言，罗伯逊表示，他预计这位前外交官在欧洲大陆的旅行次数将远远超过在布鲁塞尔的大使。

前加拿大驻欧盟大使戴维·普兰克特（David Plunkett）告诉《国会山时报》，他开创了前往即将在比利时首都接任六个月轮值主席国的成员国的传统。

特使的使用因其与使团团长的职权范围之间的裂痕而变得复杂。作为加拿大外交部门改革的一部分，该部门致力于加强使团团长的职能，包括赋予他们在资源分配方面更大的自主权。特使不可避免地会侵犯其管辖权。

“他们必须非常明确自己的职责”加拿大前驻斯里兰卡大使馆负责人、曾于2017年至2022年任职的加拿大前大使戴维·麦金农(David McKinnon)表示。

加拿大的许多特使本身也担任大使。加拿大印太事务特使是驻日本大使伊恩·麦凯(Ian McKay)。非洲事务特使是常驻非洲联盟观察员本·马克·迪恩德雷(Ben Marc Diendéré)。萨赫勒地区特使是驻塞内加尔大使马塞尔·勒布卢(Marcel Lebleu)。即将离任的欧洲事务特使斯蒂芬·迪翁(Stéphane Dion)是驻法国大使，此前曾担任德国代表团团长。

与上述职位不同，方慧兰和汉纳福德不会在他们负责的地区长期驻扎。

罗伯逊表示，特使和外交部负责特定地理区域的助理副部长之间还存在职责冲突的问题。

“如果这种情况越来越多，就像在外交部门内部设立一个外交部门”他指出任命应该仅限于卡尼的优先领域。

麦金农表示，这引发了一个问题：如何在不增加特使等官僚机构负担的情况下，确保使团团长与高层官员之间的沟通。

卡尼“挑战”政治任命的限制

加拿大外交政策专家、皇家军事学院教授亚当·查普尼克（Adam Chapnick）表示，鉴于汉纳福德是一位经验丰富的外交官，协调他与常规外交机构的职责应该不会有太大困难。

关于方慧兰的任命，查普尼克表示，他对政治任命担任外交职位“持谨慎态度”，但他指出，他对这位前外交和财政部长在新职位上“更放心”，因为她能说一口流利的乌克兰语，而且不像其他一些过去的政治任命者那样不适合这个职位。

在谈到任命非职业外交官担任关键职位时，他表示“这类任命的激增从来都不是理想的选择，因为它会损害外交部门的士气。” “如果外交部门的官员实际上不直接向副部长和外交部长汇报，就会扰乱问责程序。”

卡尼一开始就秉承了加拿大传统，即用政治任命的官员担任高级外交职位。特鲁多经常任命前内阁部长担任大使——他的前任们也这么做过。

除了方慧兰之外，即将离任的首席秘书戴维·拉梅蒂（David Lametti）被任命为下一任加拿大驻联合国大使。据《国会山时报》报道，卡尼总理办公室一如既往地陷入了两位首席秘书的困境，因为拉梅蒂上任后，所谓的临时秘书汤姆·皮特菲尔德（Tom Pitfield）并没有离职。

“总理目前正在挑战政治外交任命人数的极限，而且这种限制是有正当理由的”查普尼克说。“如果很快大幅增加任命数量，我会感到非常不安。”

随着前自由党领袖迪翁即将离开巴黎，驻法国最高职位将空缺，而该职位自2012年以来一直由政治任命者担任。前自由党内阁部长拉尔夫·古德尔也将离开英国，担任高级专员——自2011年以来，该职位一直由非职业外交官担任。欧盟空缺的职位过去一直由职业外交官担任。

尽管拉梅蒂被任命为驻纽约联合国总部的大使，但查普尼克表示，他对使用政治任命者的担忧有所减轻，因为与此同时，一位职业外交官被任命为加拿大驻德国新任大使。维拉·亚历山大被任命为自2017年以来一直由政治任命者担任的职位。

“（卡尼）尚未任命过多的（政治任命），但我们正在接近那个令人不安的点，”查普尼克说。

有报道称，前内阁部长比尔·布莱尔（安大略省士嘉堡西南）和乔纳森·威尔金森（不列颠哥伦比亚省北温哥华-卡皮拉诺）分别被考虑出任驻英国和欧盟大使。

前特使表示，特使工作应“补充”但不应“重复”

曾于2010年至2014年担任加拿大驻澳大利亚高级专员的前加拿大外交官迈克尔·斯莫尔表示，如果特使的职责明确，那么这一职位就能提升公务员队伍的价值和能力。

他在一封电子邮件中表示：“这些高级职位可以在集中、动员和协调整个加拿大政府与相关国家或地区关系的努力方面发挥作用；它们在实现政府的一项高优先级目标方面可能非常有用。”

斯莫尔表示，特使的主要价值在于协助渥太华做出决策，而非在实地代表加拿大。他指出，特使的工作应该“补充”大使的工作，而不是“重复”。

“正因如此，总理办公室（PCO）政府机构的有效基础工作以及总理办公室就特使的职责范围发出的明确指示至关重要，”他说道。“两位现任特使分别曾担任过官员和外交部长及副总理，这意味着他们都非常熟悉政府最高层的运作方式，也深知明确授权和尊重部长问责制的重要性。”

曾担任驻约旦、伊拉克、印度尼西亚、土耳其和菲律宾代表团团长的前大使约翰·T·霍姆斯表示，特使办公室的规模将反映他们的工作能力。

他说：“如果办公室规模较小，依赖部门支持，这可能是一种经济有效的方式，表明加拿大认真对待这个问题。如果办公室规模较大，且由非部门人员组成，那么争夺地盘和重复工作的风险就会上升。”