中国和台湾申请加入 CPTPP 带来的问题和启示

加拿大环球事务研究所Hugh Stephens和Jeffrey Kucharski2022年11月发表政策报告《The CPTPP Bids of China and Taiwan: Issues and Implications》，摘要如下：

中国和台湾申请加入《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》（CPTPP）引起广泛关注和争论，被视为CPTPP 的关键决策，对CPTPP 的未来、成员间关系以及印太地区地缘经济和政治产生重要影响。

CPTPP第5条规定“任何国家或单独关税区均可加入本协定”

迄今为止，唯一开始谈判进程的经济体是英国，2021年2月1日申请加入。此后，中国、台湾、厄瓜多尔和哥斯达黎加也提出加入愿望。尽管英国是开放的经济体，签署了许多国际贸易协定，但加入进展还是很缓慢。CPTPP 委员会第六次会议2022年10月上旬在新加坡举行，就新成员的加入发表了以下声明“我们注意到有抱负的经济体越来越有兴趣加入 CPTPP。为支持该协议的开放架构，我们将反思与英国正在进行的加入进程，并继续就 CPTPP 的扩大交换意见”。

CPTPP 现任成员在评估来自中国大陆和台湾的申请时面临着艰难困境。这两项申请是在极其复杂的国际政治和外交环境以及两国经济高度紧张的时期提出的。

尽管台湾一段时间以来一直表示希望加入CPTPP，但中国设法在台湾之前提交了申请，有效地使台湾的加入过程复杂化。有人猜测，中国的申办实际上是为了阻止台湾加入该协议。台湾在不到一周后提交了申请，之后中国外交部宣布坚决反对台湾加入。

在经济方面，如果两者被录取，都会提供显着的优势。中国是世界第二大经济体，已经是CPTPP多个成员国的最大贸易伙伴。因此，对于商品和服务出口商而言，中国是一个利润丰厚且极具吸引力的市场。扩大中国市场准入也可能是供应商利用中国在全球供应链中的优势地位的机会。从理论上讲，中国加入CPTPP 可以推动其市场进一步自由化，对中国一些具保护主义色彩的经济政策起到缓和作用。

台湾在全球范围内是一个小得多的经济体，CPTPP成员的目标市场较小，但它在世界上排名第 20 大经济体，在某些关键战略领域表现出色，包括先进半导体（如台积电、联电等），一系列先进技术都依赖于它。台湾在智能手机（如富士康）等先进制造业方面的实力，以及在这些领域的外国直接投资，也可能对 CPTPP 成员具有吸引力。

在地缘政治方面，有许多复杂因素可能影响入世考虑。其中许多问题使中国申请加入变得复杂。一些人认为，中国申请加入可能不是善意的，主要是为了让台湾申办复杂化。中国在台湾海峡的咄咄逼人的军事演习威胁南海和平与稳定，可能破坏区域贸易稳定。前联合国人权事务高级专员米歇尔·巴切莱特递交的报告指控中国普遍存在侵犯人权行为。中国已因涉嫌侵犯人权受到包括加拿大在内的许多国家的经济制裁。中国与其他 CPTPP 成员，包括日本、马来西亚、文莱和越南，一直存在领土争端。中国对它不满的国家使用经济胁迫，导致与几个CPTPP 成员关系紧张。中国还面临其他几个可能使其接受度复杂化的问题，包括其在俄乌战争中对俄罗斯的支持以及其“一带一路”倡议的负面影响。

台湾加入申请遭到一些东南亚成员国抵制，他们担心支持台湾会使与中国的关系复杂化。所有 CPTPP 成员国都承认北京是中国的唯一合法政府（尽管对台湾是否是中国的一部分模棱两可），没人承认台湾是一个独立国家。

兼容性问题

另一个影响决定的复杂因素是兼容性。 鉴于CPTPP 的目的是创建一个高标准的贸易协定以促进自由和开放的贸易，潜在的成员应该遵守该协定的基本目的、原则和目标。

在政治上，台湾是一个民主、自由和开放的社会，市场经济基本上不受政府干预。中国是一个由中国共产党控制的专制国家。中国经济既有市场方面也有重要的非市场方面，在现任领导下国家干预力度加大，对私营部门的控制更加严格。考虑到中国使用经济胁迫，有人质疑中国对自由和开放贸易的承诺。

接纳中国可能对加拿大和墨西哥产生直接影响，因为《加拿大-美国-墨西哥协定》第32.10 条规定，如果其中一方与非市场经济国家（例如中国）签订自由贸易协定，则该协议的一方可以终止该协议，并以其余各方之间的双边协议取而代之。

还有中国的长期经济战略及其与CPTPP 成员所持有的愿景的兼容性问题。中国制定了各种旨在确保在某些技术领域处于全球领先地位的经济战略，“中国制造2025”倡议就是一个例子。最近，中国的“双循环战略”反映了其实现自给自足的长期目标。双循环战略的目的是通过在中国建立垂直一体化的生产体系，减少中国对自然资源和某些技术的进口依赖。重点是促进自力更生和服务中国自己的国内市场。双循环战略可能被视为与CPTPP的目标及其成员所持有的区域经济一体化观点根本不相符。

加入的主要障碍

中国

2021 年初，中国国务院任命了一名国际贸易代表来领导包括CPTPP 在内的贸易协定谈判。中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文表示“中国愿意通过积极努力，全面满足CPTPP的高标准要求”。在正式申请加入之前，中国表示已“对CPTPP 条款进行了全面深入的研究”，并确定了需要修改哪些法律法规和改革措施以符合协议。习近平表示中国将在数字经济、贸易与环境、产业补贴、国有企业等问题的谈判中“采取积极开放的态度”。正式申请后，北京一直在游说CPTPP国家，为中国加入谈判争取支持。

中国在遵守 CPTPP 规定方面需要克服的一些主要障碍可能包括：

第14 章数字贸易：中国在遵守跨境数据传输和企业源代码保护方面存在问题。与 RCEP 不同，CPTPP 禁止强制传输源代码，并取消了数据本地化要求，但有一些例外。这与RCEP 协议形成鲜明对比，该协议成员享有更为慷慨的豁免。本章条款受制于CPTPP的争端解决程序，中国可能也难以接受。

第17 章国有企业：中国是否愿意或能够对其国有企业制度进行充分改革以符合这一规定已引起广泛关注。习近平在2021年表示，中国对工业补贴和国有企业的谈判持开放态度，以帮助获得 CPTPP 的认可。然而，中国为遵守本章规定而需要做出的改变似乎与中国目前的国内经济和政治结构背道而驰，与中国实际加强国有企业作用的举措不一致。

第18章知识产权：有趣的是，鉴于经常有人批评中国的知识产权制度薄弱不利于外国公司，这是中国可能能够遵守的领域，难度不大。美国退出协议时TPP 知识产权章节中的几项涉及专利和药品、版权等被暂停。

第19章劳工：本章包含可强制执行的劳工权利和义务，并重申各方尊重国际公认的劳工权利和原则的承诺。本章包括国际劳工组织关于工作中基本原则和权利的宣言及其后续行动。国际劳工组织宣言规定结社自由，并禁止一切形式的强迫劳动、童工和就业歧视。鉴于针对中国侵犯人权的指控，包括在新疆的强迫劳动以及上述联合国人权事务高级专员的报告，该条款可能是中国需要克服的重大障碍。

第26章透明度和反腐败：中国的监管环境因缺乏透明度和公平性而受到批评，尤其是在对待外国公司和产品方面。腐败在中国也是一个普遍存在的问题，包括影响贸易和投资的问题。CPTPP 设定了很强的透明度、反腐败和道德标准，虽然中国在解决这些问题上取得了一些进展，但问题仍然存在。

综上所述，CPTPP包含多项与中国现行政策和做法不符的条款。除非现有成员同意在谈判中做出重大让步，否则中国不太可能遵守这些规定。除非做出此类让步，否则很难看出中国如何有资格或同意对其法律和监管体系进行必要程度的改变，以获准加入CPTPP。

台湾

2016年9月，行政院指定一名无职部长负责监督加入当时的TPP 协议的跨部门准备工作。行政院贸易谈判办公室是负责台湾国际贸易谈判的政府机构。该办公室与其他机构协调制定台湾的谈判立场。

CPTPP正式文本公布后，台湾所有相关政府机构均受命完成“差距分析”，找出台湾现行国内法律法规与CPTPP义务之间的差异。政府逐条审查了协议，以评估新成员的权利和义务。确定修订11项法律，使其符合CPTPP 的规定。这些法律主要涉及农业、渔业、药品专利、化妆品、农药、环境和邮政法规。《版权法》、《商标法》和《专利法》已经过修订，以提高CPTPP 要求的保护水平。台湾还修改并颁布了渔业管理条例，以符合CPTPP 环境章节的可持续渔业目标并减少过度捕捞。截至2022年4月，所有相关法律均已修订。

台湾已采取额外措施，使国内规则与国际标准保持一致，例如建立猪肉中抗生素的最大残留限量。另一个已解决的政治敏感问题是，出于对福岛核电站灾难引起的放射性的担忧，台湾禁止来自日本五个县的食品。禁令于2022年2月18日解除，消除了台湾与日本双边关系中的一个刺激因素，并为争取日本支持台湾加入CPTPP铺平了道路。

一般来说，CPTPP旨在为成员国取消所有关税，只有少数例外。平均而言，在所有CPTPP 成员中，制成品的零关税覆盖率为100%，农产品的零关税覆盖率为96.2%。根据CPTPP，关税可以在“逐步淘汰”期间逐步取消，这因国家而异，并在每个国家各自的关税取消时间表中有详细说明。 与其他国家一样，这将取决于台湾和中国的谈判。

台湾制成品平均关税税率为4.13%，而农产品进口平均关税目前约为15.6%。由于关税较低，制成品实现零或接近零的关税水平应该相对容易实现。另一方面，农产品将面临最重大挑战，该行业将受到重大影响。台湾已确定20种“敏感农产品”清单，受高关税以及关税配额和特殊保障措施的保护。相比之下，农业受高度保护的日本在CPTPP 生效时取消了近32% 的农产品关税，并在长达20年的时间内逐步实施进一步的关税削减和优惠待遇。因此，台湾有可能通过谈判达成可接受的条款，在类似的逐步实施期内降低其本国农产品和食品的关税。

国有企业

国有企业问题在许多关于中国能否符合CPTPP 第17条要求的分析中显得尤为突出。中国大陆和台湾都有国有企业；然而，它们在两个经济体中的数量、作用和影响却截然不同。

根据经合组织的数据，中国政府控制着51000 家国有企业，为世界之最，总价值约为29.2万亿美元。总体而言，它们占中国GDP 的23% 至28%，雇用超过2000万人。中国的国有企业，其中许多是巨大的垄断或寡头垄断企业，主导着关键行业，包括能源、航空、金融、电信和交通。外国企业在这些行业内竞争的能力要么受到法律限制，要么受到国有企业行使的垄断权力的限制。此外，国有企业的行动必须与中共的战略目标保持一致，尽管最近进行了改革，但所有权透明度和政治影响力仍然是令人担忧的问题。中国国有企业继续享受政府支持的隐性保证，以及以低于私营企业的其他方式获得资本的机会。

习近平领导下，进行了多项国有企业改革，包括所有权和经营权分离以及让国有企业变得更加市场化和更具竞争力。中国认为国有企业在提供公共服务、在波动时期稳定经济以及支持政府产业政策和其他举措方面发挥着特殊作用。然而，中国并没有缩小中国国有企业的规模和影响力，而是加强了它们的实力，创造了更大的寡头垄断力量。国有企业不仅被视为推进中国经济目标（包括“一带一路”倡议）的关键，而且还必须为加强中国共产党做出贡献。

相比之下，国有企业在台湾经济中的作用远没有那么突出。台湾只有约15家国有企业，其中许多是国内公用事业（如台电）或第一产业企业（如台糖）。很少有具有任何意义的国际业务。 台湾经济部一直在实施一项将其管辖下的大部分国有企业私有化的计划，其中一些已经被私有化，尽管政府本身很可能在私有化之后仍然是一些国有企业的大股东。台湾国有企业在推进国家战略目标方面没有任何明示或暗示的作用，台湾国有企业也不会扮演支持一个或多个政党的角色，因为该制度与政府决策保持一定距离。

台湾政府认为，满足CPTPP 关于国有企业的规定不会有任何困难，因为国有企业的作用是“稳定国内经济和价格”，因此不会“导致国际价格大幅扭曲”。

总而言之，考虑到全球对中国支持俄罗斯入侵乌克兰、其贸易做法、经济胁迫和产业政策的担忧，批准中国可能很困难。澳大利亚官员强调与中国的贸易摩擦是一个潜在障碍，日本官员质疑中国遵守CPTPP 承诺的能力。台湾的经济政策可能更符合 CPTPP 标准，但其参与面临重大政治挑战。鉴于中国在入世近20年后仍未完全向传统市场经济转型，也很可能会遭到CPTPP众多成员的反对。

加入过程中的可能情况

在评估有关中国大陆和台湾申请结果的情景时，需要注意的是，CPTPP 第30.4条明确欢迎所有准备遵守协议义务的APEC经济体和独立关税区。

因此，台湾和中国大陆都有资格提交申请。

来自中国大陆和台湾的申请有四种可能的情况：

中国和台湾都被接受；

中国被接受，台湾不被接受；

接受台湾，不接受中国；

中国和台湾都不接受。

我们分析，本文提供的证据表明接受中国但不接受台湾的可能性很低。出于类似的原因，中国和台湾都被接受的可能性也相对较低，但不能排除。

这留下了另外两个可能的结果。很可能台湾和中国都不被接受，如果是这样的结果，很可能是因为CPTPP 成员未能就其中一个或两个申请达成共识。即使其中一个因为不符合成员标准而被排除在外，也可能会有一些国家希望将两者都排除在外，以免被视为偏袒另一个。实际上，这会不公平地将台湾问题的决定与中国无法满足加入条件挂钩。

剩下的结果就是接受台湾，不接受中国。如果CPTPP成员根据两者的优劣来评估这两个申请，即是否符合CPTPP的规定，那么他们很可能会选择接受台湾而不接受中国。然而有迹象表明，鉴于两岸关系的现状以及它们自身与中国的经济关系，一些东盟国家可能希望避免在台湾问题上做出决定。

现实情况是，考虑到中国的经济规模及其在一系列现有贸易协定（包括RCEP和一系列双边协定）中的成员身份，中国未能加入几乎不会对该国造成经济打击。然而拒绝台湾将加剧台湾被排除在任何区域贸易协定之外的后果，进一步将其从区域一体化中孤立出来，并使其更容易受到来自中国的经济胁迫和其国际竞争力的逐渐下降。因此拒绝中国和台湾申请的决定对台湾的影响要大得多，这种前景可以被视为为中国带来净利益，并可能损害CPTPP 在基本原则上的信誉。

上面的列表中还有第五种情况。CPTPP 缔约方还可以选择通过将所有当前申请合并到一个流程中来延迟对两国的决定。可用于谈判加入的贸易谈判资源是有限的。现在有四个经济体处于正式申请线上，可能还会有更多经济体，单独谈判每个加入变得不切实际。将所有当前的申请混为一谈很可能会延迟对中国和台湾申请的考虑，实际上是推迟等待更有利的时机。然而人们不得不问这样一个问题，即未来的情况是否会比现在更有利于做出平衡的决定。

有一件事是肯定的。不应允许非成员（例如中国）对另一个有抱负的人行使否决权。美国也是如此，虽然美国可以诉诸加拿大和墨西哥通过CUSMA第32.10条的双边承诺，间接施压。

加拿大在制定其立场时必须牢记所有这些考虑因素。如果加拿大继续遵守CPTPP 委员会发表的声明“我们重申支持致力于实现该协议目标、能够满足并遵守其高标准规则和全面市场准入的经济体扩大CPTPP 承诺，并表现出遵守贸易承诺的模式”，那么无论中国是否符合CPTPP的标准，毫无疑问，它应该支持台湾的申请。

是否有这样做的政治勇气是另一个问题。

建议

我们关于加拿大应对中国大陆和台湾的CPTPP 申请采取何种方式的建议归结为基本原则，为加拿大决策者提供了一套总体指导方针内的灵活性。

不言而喻，加拿大对台湾和中国大陆加入进程的立场首先必须基于加拿大的整体利益。也就是说，一个关键的考虑因素必须是有抱负的人准备好并愿意满足CPTPP 的条款。每个应用程序都应主要在此基础上进行判断。虽然出于实际目的可以一起考虑和协商申请，但应单独决定，不能以某一方的决定为借口阻止其他符合条件的申请人。同样重要的是，不允许非会员决定谁被录取，准申请人也不应该对其他申请人的命运有发言权。只有完全批准的成员才有权从事实上和法律上的角度决定是否加入。最后，必须及时做出决定，这个术语具有一定的灵活性，但不包括无限期拖延。