新基础设施塑造加拿大未来形象

多伦多知名创新性城市公共空间项目弯道公司（Bentway）首席执行官伊拉娜·奥特曼 (Ilana Altman)6月25日在《环球邮报》撰文《基础设施如何助力加拿大塑造未来形象》，指“1960年代更广泛的情绪，即对基础设施价值及其在为城市和国家带来进步与繁荣方面所发挥的作用的坚定信念”，“当时人们就加拿大身份认同的意义展开了热烈的讨论——如何使其区别于英国和美国。全国各地都兴建了百年庆典项目，试图解答这个问题”，“包括蒙特利尔地铁和多伦多布鲁尔-丹佛斯线——以及标志性的文化机构，例如国家艺术中心、夏洛特敦联邦艺术中心，并在全国各地涌现出大量新的市政和公共空间”，“甚至连1997年通车、连接爱德华王子岛和加拿大大陆的联邦大桥，其概念也源于百年庆典时期连接全国的宏伟愿景。”

这一切的核心是1967年加拿大世博会，这是加拿大首次亮相世界舞台，也是加拿大在国际上的首次亮相。

今天，由于地缘政治格局的转变以及对与美国伙伴关系的重新评估，我们再次面临关于加拿大身份认同的根本性问题——而与以往一样，这些问题最终都指向了基础设施。我们必须投资于能够支持增长、韧性、互联互通、文化和社区发展的基础设施，而不是在这些优先事项之间做出选择，而是将它们联系起来，共同实现新的目标。

全文如下：

1964年，在考察了加德纳高速公路（Gardiner Expressway）的建设后，大多伦多地区前主席、该项目最热情的支持者弗雷德里克·加德纳 (Frederick Gardiner) 宣称：“我从头到尾仔细看过这条路，我想不出有什么需要改进的地方。”

六十年后的今天，这番自信满满的宣言读来几乎有些滑稽，因为加德纳高速公路如今已成为加拿大人口最多城市中最具争议的城市基础设施之一，一个棘手的政治难题，也是北部不断发展的城市与其复兴的滨水区之间一道难以逾越的鸿沟。然而，主席这番话并非一时兴起；它反映了当时一种更广泛的情绪，即对基础设施价值及其在为城市和国家带来进步与繁荣方面所发挥的作用的坚定信念。

尽管加德纳高速公路的构想源于更早的规划时期，但它直到1966年加拿大百年庆典前夕才最终建成。它的竣工使其真正融入了更广阔的国家背景之中，基础设施不仅发挥着功能性作用，更承载着象征意义。与今天颇为相似，当时人们就加拿大身份认同的意义展开了热烈的讨论——如何使其区别于英国和美国。全国各地都兴建了百年庆典项目，试图解答这个问题。这是加拿大首次利用协调一致的公共投资来塑造国家层面的身份认同，由此催生了大规模的交通扩建项目，以支持人口增长——包括蒙特利尔地铁和多伦多布鲁尔-丹佛斯线——以及标志性的文化机构，例如国家艺术中心、夏洛特敦联邦艺术中心，并在全国各地涌现出大量新的市政和公共空间。甚至连1997年通车、连接爱德华王子岛和加拿大大陆的联邦大桥，其概念也源于百年庆典时期连接全国的宏伟愿景。

然而，这一切的核心是1967年加拿大世博会，这是加拿大首次亮相世界舞台，也是加拿大在国际上的首次亮相。世博会利用基础设施向世界展现了加拿大的自信。它不仅仅是一场博览会，更是一次国家宣言。加拿大渴望在全球舞台上展示其价值观和未来愿景。在这一刻，基础设施超越了其传统的交通和服务提供功能；它成为身份认同的工具，也是国家周年纪念留下的持久的物质遗产。

今天，这一刻同样意义重大。由于地缘政治格局的转变以及对与美国伙伴关系的重新评估，我们再次面临关于加拿大身份认同的根本性问题——而与以往一样，这些问题最终都指向了基础设施。联邦政府正确地认识到，在全球格局快速变化的今天，我们无法控制其他国家的行动；但我们可以控制我们选择建设什么。为此，政府正通过“建设强大社区基金”进行一项具有划时代意义的投资：在未来十年内投入510亿加元，用于振兴地方基础设施，支持那些能够促进社区发展、适应气候变化和增强互联互通的项目。

这项投资在当下尤为重要，因为在百年庆典近60年后，我们面临着截然不同的基础设施需求。2024年，多伦多大学城市学院发布了一份报告，详细阐述了全国城市基础设施的缺口；报告描绘了一幅规模庞大且日益严重的困境图景，目前的估计显示缺口至少高达1500亿加元。“建设强大社区基金”采取了重要措施来弥补这一惊人的缺口，将278亿加元的资金投入到道路、桥梁和社区中心等地方优先项目，并提供172亿加元的配套资金，用于支持住房基础设施、医疗和教育设施。该基金还指定60亿加元用于具有区域意义的项目，以增强能力和韧性，包括气候和社区基础设施。

尽管联邦政府认识到基础设施建设对于应对当前形势至关重要，但这种新的雄心壮志并未伴随基础设施作为一种资产类别的定义和管理方式的相应转变。各级政府的公共基础设施政策日益认识到，我们需要能够为社区带来多重效益的项目，从而使经济增长既可持续又宜居。然而，我们的融资模式、治理结构和投资框架仍然各自为政。基础设施仍然被划分为独立的职能部门，每个部门都有其自身的职责、衡量标准和资金来源，这使得规划、实施和维护那些有意跨越这些部门的项目变得困难重重。

积极的变革迹象已经显现：2024年底，加拿大启动了首个国家基础设施评估，这是一项独立的、基于证据的审查，旨在评估加拿大基础设施的现状、需求和优先事项。这项工作不仅规模庞大，而且旨在帮助加拿大超越单个项目，更全面地理解基础设施如何促进国家发展。同样，加拿大基础设施银行也开始尝试混合融资模式，将项目和成果整合起来，尤其是在交通运输和清洁能源等领域。然而，即使是这些举措，也往往只是强化现有的功能领域，而没有从根本上重塑基础设施的构想和价值。

这一挑战并非加拿大独有，在其他国家，人们正越来越多地通过更综合的规划、交付和资源配置方法来应对这一挑战。欧盟的LIFE计划明确资助基于自然的解决方案，将其作为一种基础设施交付方式。项目因其多重效益而被选中，这些效益包括气候适应、生物多样性恢复、公共卫生、休闲娱乐和创造就业机会。在美国，拜登政府推出的“重建美国基础设施：可持续性和公平性”（RAISE）拨款计划，旨在为地面交通改善提供专项资金。该计划通过采用综合性的基于绩效的评分标准来评估申请，从而激励实现多重效益的项目。那些在实现交通目标的同时兼顾社区修缮、增加绿色出行选择、提供公园绿地和可持续能源解决方案的项目，得分更高。然而，令人遗憾的是，这种前景广阔的方法如今却被简化为仅仅关注美化交通基础设施。

在加拿大，资源日益紧张、需求不断增长以及情况日益复杂，正促使全国各地的市政当局重新思考投资和预期成果。许多城市不再坐等老旧基础设施系统达到使用寿命终点，而是选择对老旧设施进行再投资，以延长其使用寿命并扩大其影响范围。

位于多伦多加德纳高速公路下方的“弯道”（Bentway）就是一个不断发展的公共空间和文化活动平台，它展现了一套新的价值观如何将一个建于20世纪中期的基础设施项目转变为一项扩展的市政资产。如果说加德纳高速公路曾被誉为进步的象征，那么弯道则表明，当今的进步或许在于我们如何更新和重新连接它留下的空间。加德纳高速公路下方曾经零散、未充分利用的土地，如今正被重新构想为一个连贯的公共空间，将长期以来被高架道路分割的社区连接起来。该建筑的线性形态被用来支撑下方新的活跃交通网络，打造连续的步行和自行车道；而上方的建筑则提供遮荫和降温，使空间在气候变暖的环境下更加舒适。景观改造不仅改善了地面层的可达性和体验，还在雨水管理中发挥着关键作用，增强了整个社区的韧性。该项目如今为文化和休闲用途提供了新的选择，并促进了滨水区的广泛经济发展。今年夏天，我们亲眼见证了这一点，该空间在举办多伦多国际足联球迷节中扮演了重要角色。

弯道表明，我们不必在交通目标和其他公共利益之间做出选择。混合型建筑结构既能支持交通运输，又能促进社区休闲、气候适应、经济发展和全年文化生活。

其他城市也纷纷效仿，开展各自的项目。蒙特利尔目前正在评估其40号高速公路的改造方案。随着市政府投入数十亿加元进行道路维护，以延长其使用寿命，设计师们也在探索这条12.5公里长的道路走廊的其他可能性，将其重新构想为一个多功能城市系统：整合雨水收集系统以减少洪水；将克雷马齐大道恢复为充满活力、邻里尺度的主干道；以及最具雄心的，开放走廊上方的空中权，以促进新的住宅和商业开发。

在西部，温哥华的 Senákw 开发项目位于 Squamish Nation 领地的中心地带，正在探索类似的策略，以更好地连接 Burrard 街大桥对面一个新兴且快速发展的社区——利用这块分割的土地不仅用于住房，还通过扩大行人及自行车连接、改善通往海滨的通道以及新的市政和文化空间来重塑公共领域。

然而，这种新的理念远不止于道路和适应性再利用项目。在全国范围内，输电走廊正在兼作步道网络，公共交通站点正在被构想为社区中心，防洪项目正在创造新的公共景观。这种混合思维正被应用于所有基础设施项目，从而带来新的效率、新的效益，以及至关重要的新型公私合作关系。

我们正在见证一类日益壮大的项目的出现，它们对当下至关重要，但却缺乏相应的结构性支持。这些融合了交通、气候适应、经济发展、高质量公共空间、社区福祉和文化效益等重要公共功能的多功能混合项目，常常被视为“类别杀手”，被现有项目体系所忽视。由于缺乏资产类别作为支撑，它们缺乏一致的数据、清晰的管理以及可预测的生命周期投资。因此，这些项目在获得可靠资金、协调资产管理以及以符合政府报告和投资框架的方式展现价值方面面临着诸多障碍。

现在是时候将我们的基础设施需求和目标与实现跨领域社区效益所需的工具相匹配了。这意味着要超越与功能领域挂钩的资金预算，转向基于结果的投资计划；重新思考传统的治理模式，以促进跨机构的协调与合作；赋予能够打破部门壁垒、承担责任的交付和运营实体权力；激励建立新的、持久的公私合作伙伴关系；并开发新的估值模型，将社会、环境和经济回报综合考虑，而不是孤立地看待。

如果不进行这些变革，即使是最具前瞻性的政策也可能通过过时的单一用途结构来实施。如果加拿大真心想要推进基础设施的综合发展——一种既能满足当前需求，又能体现我们加拿大人对社会物质和社会基础的重视的综合发展模式——就必须弥合差距，将混合型基础设施定义为一个独立的资产类别，并为其提供相应的资源。

1967年，加拿大曾利用基础设施建设来表达乐观和雄心。如今，形势已截然不同。我们必须投资于能够支持增长、韧性、互联互通、文化和社区发展的基础设施，而不是在这些优先事项之间做出选择，而是将它们联系起来，共同实现新的目标。我们现在建设的基础设施不仅将塑造加拿大的运作方式，还将影响外界对加拿大的理解。为了应对这一挑战，混合型基础设施必须成为我们未来规划和投资的核心组成部分。