台湾灰色地带外交之过境美国

2026年4月正式入职中国敦煌融媒体中心担任主播、2023年还是研究中国外交政策的的耶鲁大学本硕连读生的爱德华·库珀曼（Edward Kuperman）2023年8月31日《外交家》（The Diplomat）撰文《过境美国是台湾灰色地带外交的一部分》，指“台湾政客‘过境’美国已有30年的历史，横跨民进党和国民党执政时期”，“台湾领导人和总统候选人访美的常态化，是过去30年非正式访问历史的结果”，“自1997年以来，历任台湾总统在访问外交盟友的途中，已近30次在美国‘中转’或‘停留’，在分布于9个州和关岛的12个城市停留。根据战略与国际研究中心（CSIS）的分析，自1994年以来，此类过境访问的平均时长已从1.3晚增加到2.4晚”，“过境美国会见国会盟友、地方政府官员以及台湾侨民已成为惯例”。

自1994年以来，台湾总统和候选人频繁的过境访问和活动极大地提升了台湾的国际形象，但并未对北京的“一个中国”原则构成正式挑战。

尽管台湾在官方的国与国关系方面难以与中国大陆抗衡，但访问、过境以及其他“灰色地带”的外交努力极大地拓展了台湾的国际支持。自蔡英文执政时期重启对台“外交战”以来，中国已成功拉拢了数个正式盟友，但这些官方关系在战略重要性上远不及台湾与美国、欧洲、日本、韩国和菲律宾——这些国家均未正式承认中华民国——在“经贸、安全、环境和人道主义”领域的联系。

台湾的灰色地带外交还有助于为日后正式外交行动“创造条件”，例如争取加入世界卫生大会、国际刑警组织和联合国工作组。在主要战略伙伴的默许下，台湾已建立起一个由半官方组织构成的网络，其中包括40个政府间机构。如今台湾护照的效力是中国大陆公民的两倍。

全文如下：

随着台湾竞选活动在2024年1月大选前日趋白热化，外交政策再次成为焦点。民进党候选人、现任副总统赖清德一如既往地不仅要应对台湾国内的竞争对手，还要提防中国共产党对选举的干预。

本月初，赖清德在结束为期七天的巴拉圭就职典礼访问期间，先后在纽约和旧金山停留，会见了台湾侨民和竞选支持者。对此，中国外交部要求美国“拒绝让赖清德‘过境’美国”，中共官方媒体称赖清德是“顽固的分裂分子”和“彻头彻尾的麻烦制造者”，其过境“严重损害了中国的主权和领土”。

当中国对这类过境行为提出抗议时，美国的辩解是这是“例行公事”和“惯例”。事实上，台湾领导人和总统候选人访美的常态化，是过去30年非正式访问历史的结果。这一趋势的起源可以追溯到30年前的20世纪90年代，当时国民党总统李登辉推行“灵活外交”战略，旨在扩大台湾的国际影响力，同时避免引发两岸冲突。

李登辉外交政策的某些方面并不成功：台湾未能加入任何联合国组织，甚至连观察员身份都未获准，而中国则持续蚕食台湾日益减少的邦交国。然而，凭借其非官方战略伙伴，特别是美国，李登辉的“过境外交”在加强台湾安全方面发挥了开创性作用。

过境、访问与竞选

1979年，美国断绝了与台湾中华民国（ROC）政府的官方关系，转而支持中华人民共和国（PRC），并同意“承认”北京的一个中国原则。此后15年间，没有一位台湾领导人踏上过美国国土。随着美国与时任总统、台湾民主改革先驱李登辉的关系日趋缓和，克林顿政府的国务院更新了其官方旅行限制规定。 1994年，李登辉的签证申请被拒，但在访问台湾三大洲盟友期间，获准在夏威夷希卡姆空军基地停留加油。

李登辉此行的目的是为了加强美台在两岸问题上的合作，但他对在夏威夷的停留并不满意，因为期间他一直被困在飞机里。次年，李登辉游说美国国会，希望获准参加母校康奈尔大学举办的校友聚会，并就其民主化努力发表简短演讲。1994年10月，国会通过了第103-416号公共法案，进一步扩展了1979年《台湾关系法》，明确规定中华民国总统和高级官员“应当”因商务、安全、环境或人道主义目的入境美国。克林顿政府最终批准了台湾总统李登辉的签证，接受了李登辉支持者的说法，即此行是私人访问，这意味着政府的决定不能被解读为美国一个中国政策的改变。

中国对李登辉为期五天的访问的回应是发动了所谓的“第三次台湾危机”：一系列导弹试验和实弹演习，旨在反对李登辉的外交政策努力，并在即将到来的1996年总统大选中扶持立场温和的候选人。自第三次台湾危机以来，北京扩大了其“灰色地带战争”（即低于战争门槛的胁迫策略）的使用，利用不专业的行为、协调的民间行动和新的冲突领域来惩罚台湾领导人加强台湾民主制度或国际地位的行为。表面上看，美国实际上已被这些威胁吓倒，因为自李登辉以来，没有一位台湾总统获得过以访问美国为明确目的的签证。

然而，正如所有与台湾相关的事情一样，情况错综复杂。在美国政策的字面框架下，存在两个主要漏洞，使得台湾领导人的访问在过去几十年中逐渐常态化。

首先，虽然美国尚未批准台湾总统以美国领土为最终目的地的旅行，但自1997年以来，历任台湾总统在访问外交盟友的途中，已近30次在美国“中转”或“停留”，在分布于9个州和关岛的12个城市停留。根据战略与国际研究中心（CSIS）的分析，自1994年以来，此类过境访问的平均时长已从1.3晚增加到2.4晚。虽然没有一位台湾总统在单次访问中在美国停留超过两次，但停留地点的选择却日益多样化。如今，台湾总统过境美国会见国会盟友、地方政府官员以及台湾侨民已成为惯例。

其次，华盛顿对目前未担任公职的台湾人士给予了更大的自由度，这通常包括总统候选人。毕竟，李登辉1995年访问康奈尔大学——也是此类访问的首次和最后一次——既是一项外交政策举措，也是一项竞选策略。通过展现他对美台关系的承诺，李登辉赢得了台湾民众对国民党的尊重，许多台湾民众担心统一会导致他们的文化、语言和公民自由再次遭到打压。

与台湾官员不同，没有正式职权的总统候选人可以自由出入美国，在美国庞大的台湾裔群体中争取支持和捐款。如今，所有有竞争力的总统候选人都被期望在选举季访问美国，寻求与华盛顿达成共识并获得海外台湾人的支持。赖清德的访美之行最为引人注目，因为他同时还担任副总统，但他的其他竞争对手也纷纷前往美国。台湾民众党的柯文哲于4月在美国进行了为期三周的访问，国民党的侯友谊将于9月在美国停留八天。

台湾的灰色地带外交

自1994年以来，台湾总统和候选人频繁的过境访问和活动极大地提升了台湾的国际形象，但并未对北京的“一个中国”原则构成正式挑战。国民党总统马英九于2008年当选，其使命是改善两岸关系。尽管他与北京达成了“外交休战”协议，但他仍然继续过境访问美国。在马英九执政的八年间，台湾既没有失去任何与之结盟的外交伙伴，也没有增加任何外交盟友；然而，台湾的国际影响力却在非正式层面持续增长。

除了台湾总统的过境访问外，竞选活动融入台湾政治文化也极大地增进了台美之间的了解。在台湾总统和候选人访问美国的总时长200天中，过境外交仅占不到一半。 1999年，在竞选台北市长过程中败给年轻的马英九后一年，民进党候选人陈水扁飞往纽约，与台湾侨民中的一些重要人物会面。据纽约台裔美国人协会估计，陈水扁的竞选活动说服了超过2000名北美台湾公民回国参加2000年3月的选举（台湾不允许缺席投票），最终陈水扁赢得了选举。

尽管台湾在官方的国与国关系方面难以与中国大陆抗衡，但访问、过境以及其他“灰色地带”的外交努力极大地拓展了台湾的国际支持。自蔡英文执政时期重启对台“外交战”以来，中国已成功拉拢了数个正式盟友，但这些官方关系在战略重要性上远不及台湾与美国、欧洲、日本、韩国和菲律宾——这些国家均未正式承认中华民国——在“经贸、安全、环境和人道主义”领域的联系。

上图以过境访问次数衡量了台湾与其最重要的战略伙伴——美国——之间非正式关系的变化。趋势显而易见：自1979年两国关系跌至谷底至今，台湾的软实力稳步提升。在1995年至2001年间，台湾历任总统中仅有六年获准与美国国会议员会面。此后，在陈水扁执政期间，总统先后会见了多位美国众议员、国务卿科林·鲍威尔（在巴拿马）、前总统比尔·克林顿（在台湾），并荣获国会人权小组的嘉奖。随着历任总统的行程越来越长，会晤对象也扩展到商界和科技领袖、学者、州长和活动家。2016年，时任美国当选总统的唐纳德·特朗普接到了蔡英文总统的电话。

台湾灰色地带外交的效果显而易见。《全球台湾》的一份简报显示，美国对台湾的支持呈上升趋势，尤其是在熟悉台湾的人群中。台湾的灰色地带外交还有助于为日后正式外交行动“创造条件”，例如争取加入世界卫生大会、国际刑警组织和联合国工作组。在主要战略伙伴的默许下，台湾已建立起一个由半官方组织构成的网络，其中包括40个政府间机构。根据亨利咨询公司（Henley & Partners）的排名，如今台湾护照的效力是中国大陆公民的两倍。

有效的灰色地带策略的关键在于懂得何时缓和局势。在马英九“外交休战”的最初四年里，台湾领导人和候选人在美国的平均停留时间没有增加，而2012年正是这一时期。在陈水扁政府被指责行动过快，将美国拖入对华挑衅之后，低调的访问和过境有助于重建各方互信。尽管蔡英文对中国的胁迫采取了比马英九更强硬的立场，但她在首次竞选期间访问华盛顿时也保持了低调。然而，2016年，随着两岸关系回暖，蔡英文再次访美，访问时间是2012年的四倍。正如“灵活外交”一词所暗示的那样，由于缺乏固定的时间表、责任划分和外交礼仪，非正式交流更能适应两岸局势。

最重要的是，台湾的灰色地带外交具有跨党派性。即使是像马英九这样最近结束中国之行并与中国领导人习近平会晤的国民党领导人，也表现出典型的过境和访问行为。马英九或许批评过陈水扁引人注目的美国行程，但他本人十次经美访问的次数，与其他任何一位现代台湾总统相比，都毫不逊色，甚至更多。2006年，他还曾赴美进行为期八天的竞选之旅，会见各界官员，以提升其政策能力。

然而，一旦涉及到国民党官员，中国似乎就愿意保持沉默。国民党候选人侯友谊将于9月14日启程前往美国进行竞选之旅；预计那些曾对赖清德大加挞伐的北京官员将会保持沉默。

结论

台湾在构建国际舞台方面有着悠久而成功的历史。自李登辉以来，台湾领导人将外交领域视为一个三维的“空间”，而非与中国围绕有限数量的官方盟友展开的零和博弈，从而奉行“灵活外交”，其中包括不同程度的非官方访问，例如总统过境和候选人的海外竞选活动。台湾利用“经贸、安全、环境和人道主义”领域中非官方和民间交流的“灰色地带”，在不触及北京“红线”的情况下，加强了其战略伙伴关系。

第二点需要强调的是，过去30年来，台湾国际影响力不断增强的趋势清晰且持续，其影响超越了任何一位总统。在蔡英文的领导下，台湾的“灰色地带外交”开辟了新的国际空间；2021年，蔡英文接待了欧盟首个此类代表团，并主持了台湾驻立陶宛外交机构升级为“事实上的大使馆”。即便马英九与中国达成了“外交休战”，他仍然为台湾在国际舞台上开辟了更多空间。在访问非洲邦交国期间，马英九史无前例地途经印度（孟买）和德国（法兰克福），创造了历史。国民党和民进党执政期间，这一趋势得以延续，反映出台湾选民对加强国际关系的持续关注。

非官方外交的范围不仅限于总统府，还延伸至各种公共和私人基金会，致力于国际交流与发展。（例如，台湾国际合作发展基金仅在2020年就发放了116亿新台币的官方发展援助赠款。）然而，过境外交和访问外交仍然是促进国际交流的最重要机制之一。这些努力使台湾得以扩大对可接受的非官方关系的“奥弗顿之窗”Overton window。这一历史进程有助于过境国免受中国旨在孤立台湾的施压。它还使政治文化国际化，让选民习惯于优先考虑候选人的国际经验，并使台湾民众对中国日益无效的恐吓策略习以为常。

随着中国加紧对台开展灰色地带外交，北京必须意识到，台北有很多选择来加强其灰色地带外交以应对。自李光耀访问康奈尔大学及其引发的危机以来，官方过境访问已趋于克制和可预测，但竞选访问却打破了大多数既定的“红线”，并可能为未来的总统活动开辟新的道路。例如，未来的过境访问可能会出现台湾总统在美国三个或更多城市停留，并向美国民众发表公开演讲的情况。

尽管中国强烈反对赖清德最近的访问，但过境和访问外交已深深植根于台湾的政治文化中。如果历史可以作为前车之鉴，我们可以预见，过境和访问时间延长的趋势将会持续。随着此类访问日益引人注目，北京将难以有效遏制新一轮的灰色地带外交浪潮。